國(guó)網(wǎng)湖南省電力有限公司 徐鑫 廖瀟竹

能源領(lǐng)域與國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全息息相關(guān)，其法治建設(shè)一直是國(guó)家治理邁向現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)能源市場(chǎng)呈現(xiàn)出既存在自然壟斷的環(huán)節(jié)，又包含競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的混合形態(tài)，對(duì)此，政府秉持“管住中間，放開兩頭”的改革思路，一方面運(yùn)用行政手段維護(hù)資源安全與價(jià)格穩(wěn)定，另一方面嘗試引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提升效率和服務(wù)質(zhì)量?！吨腥A人民共和國(guó)能源法》（以下簡(jiǎn)稱“能源法”）第四十一條正是在這個(gè)背景下應(yīng)運(yùn)而生的。該條款明確指出，要推動(dòng)自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，加快競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化改革步伐，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)壟斷業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度，支持各類經(jīng)營(yíng)主體依法公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這一規(guī)定的初衷，正是在保障能源穩(wěn)定供應(yīng)與提高市場(chǎng)運(yùn)行效率之間尋求最佳平衡點(diǎn)。

制圖/宋逗

2022年，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱“反壟斷法”）修訂完成標(biāo)志著我國(guó)反壟斷工作邁入新階段。在能源行業(yè)，監(jiān)管部門和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)界限卻越來(lái)越模糊。例如，在給電網(wǎng)接電定價(jià)、管理管道運(yùn)營(yíng)、開展電力交易這些實(shí)際工作中，行業(yè)主管部門的一些管理措施和反壟斷法的管理范圍存在重疊，這不僅意味著兩者管理目標(biāo)和方法不一樣，還暴露出在誰(shuí)來(lái)管、部門間怎么合作、出問題怎么解決這些方面，都存在不明確的地方。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)于行業(yè)規(guī)制法律法規(guī)與反壟斷法競(jìng)合問題的研究，多集中于電信、交通等領(lǐng)域，針對(duì)能源法與反壟斷法的具體探討相對(duì)匱乏，尤其缺乏對(duì)電力、電網(wǎng)、油氣等細(xì)分領(lǐng)域的深入分析。相較而言，歐美國(guó)家已在能源行業(yè)構(gòu)建起較為成熟的監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，為我國(guó)提供了有益借鑒?；诖?，本文以能源法第四十一條為切入點(diǎn)，結(jié)合能源市場(chǎng)特點(diǎn)與反壟斷法適用邏輯，剖析兩部法律在目標(biāo)、權(quán)限及實(shí)踐中的張力與困境，并借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，提出構(gòu)建適用規(guī)則、部門協(xié)作機(jī)制及企業(yè)合規(guī)體系的建議，旨在推動(dòng)能源法治的協(xié)調(diào)發(fā)展。

能源法第四十一條與反壟斷法的制度體系概述

（一）能源法第四十一條的制度內(nèi)涵與立法目標(biāo)

能源法第四十一條明確規(guī)定，國(guó)家推動(dòng)能源行業(yè)里具有自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)單獨(dú)運(yùn)營(yíng)，同時(shí)加快競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的開放進(jìn)程，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。對(duì)于那些天然具有壟斷屬性的業(yè)務(wù)，國(guó)家會(huì)通過法律手段強(qiáng)化監(jiān)管以維護(hù)市場(chǎng)公平，同時(shí)鼓勵(lì)各類企業(yè)在同等條件下參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

這一規(guī)定是我國(guó)首次在法律層面上，把能源行業(yè)分成自然壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)兩部分，采用“雙軌制”管理模式。從立法初衷來(lái)看，該條款主要包含以下幾個(gè)重點(diǎn)：

一是厘清監(jiān)管邊界。像天然氣輸管網(wǎng)、電力輸送分配及調(diào)度等業(yè)務(wù)，由于存在大規(guī)模投入需求和網(wǎng)絡(luò)依賴性，難以形成充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，所以需要繼續(xù)由政府實(shí)施嚴(yán)格管控；而發(fā)電、售電、石油勘探開發(fā)等領(lǐng)域，則可逐步放寬限制，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大作用。

二是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革。我國(guó)在2002年和2015年開展了兩輪電力體制改革，這兩次的電力體制改革概括起來(lái)就是“放開兩頭、管住中間”?！爸虚g”是指輸電業(yè)務(wù)，由電網(wǎng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。所謂“兩頭”，一頭指發(fā)電，另一頭指配電和售電，均允許競(jìng)爭(zhēng)。這兩輪改革使得壟斷性質(zhì)業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)作，保障競(jìng)爭(zhēng)類業(yè)務(wù)公開公平開展，最終提升資源使用效率。

三是平衡監(jiān)管與市場(chǎng)。在自然壟斷行業(yè)，如水電、鐵路等通常由一家企業(yè)運(yùn)營(yíng)即可實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的領(lǐng)域，政府會(huì)直接參與價(jià)格的制定與市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管；而在競(jìng)爭(zhēng)充分、多家企業(yè)可參與的行業(yè)，政府主要負(fù)責(zé)制定規(guī)則以保障公平競(jìng)爭(zhēng)，不會(huì)隨意干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)。

從實(shí)際角度來(lái)看，能源法第四十一條并不是要打壓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而是考慮到能源行業(yè)天然具有壟斷屬性，所以通過這條規(guī)定來(lái)依靠政府監(jiān)管的方式，努力讓公平和效率都能實(shí)現(xiàn)。這個(gè)規(guī)定很關(guān)鍵，給我們研究能源法和反壟斷法的關(guān)系，提供了一個(gè)重要的分析起點(diǎn)。

（二）反壟斷法的框架與其在能源領(lǐng)域的適用

反壟斷法作為保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的重要法律，其核心作用在于打擊壟斷行為，確保市場(chǎng)有序發(fā)展。在能源這類企業(yè)相對(duì)集中、基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)行業(yè)影響巨大的領(lǐng)域，這部法律的執(zhí)行情況更為復(fù)雜。它的核心制度主要包括以下幾個(gè)方面：

一是規(guī)制濫用市場(chǎng)支配地位。反壟斷法第二十二條明確禁止具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施不公平高價(jià)、無(wú)正當(dāng)理由拒絕交易、限制交易對(duì)象、搭售或附加不合理?xiàng)l件、差別待遇等行為。在能源領(lǐng)域，這類行為多表現(xiàn)為管網(wǎng)企業(yè)設(shè)定過高接入費(fèi)用、采取歧視性供應(yīng)方式或限制下游企業(yè)接入等，進(jìn)而影響市場(chǎng)公平。

二是約束行政性壟斷。修訂后的反壟斷法強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)力排除競(jìng)爭(zhēng)行為的管控，明令禁止行政機(jī)關(guān)制定排他性條款或設(shè)置帶有歧視性的準(zhǔn)入條件。這一問題在能源行業(yè)較為常見，地方政府與國(guó)有企業(yè)間過密的政策關(guān)聯(lián)容易滋生地方保護(hù)主義。例如，部分省份為照顧本地國(guó)企，直接規(guī)定電網(wǎng)僅向自家企業(yè)開放；還有些地方甚至動(dòng)用行政手段，刻意阻礙民營(yíng)企業(yè)參與電力交易，這些都屬于違法的行政性壟斷行為。

三是執(zhí)法權(quán)限的劃分。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法工作并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)開展反壟斷執(zhí)法工作。而能源行業(yè)的監(jiān)管，則主要由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局及其地方分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由于這兩個(gè)監(jiān)管體系在工作目標(biāo)、執(zhí)法流程和專業(yè)側(cè)重點(diǎn)上存在差異，因此在實(shí)際執(zhí)法過程中很容易產(chǎn)生沖突。

總的來(lái)說，能源法第四十一條從行業(yè)管理的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管和市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)要一起發(fā)揮作用；而反壟斷法主要是為了維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，重點(diǎn)規(guī)范各種市場(chǎng)行為。這兩部法律在能源領(lǐng)域既存在適用上的重疊，又存在潛在的沖突，因此有必要進(jìn)一步明確二者的適用邊界。

能源法與反壟斷法的競(jìng)合問題分析

能源法第四十一條與反壟斷法分別代表了行業(yè)治理和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)兩種邏輯。隨著能源市場(chǎng)改革的深入，兩部法律的適用范圍逐漸重疊，導(dǎo)致目標(biāo)、權(quán)限和規(guī)范上的沖突日益明顯，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）監(jiān)管目標(biāo)的差異與邏輯沖突

能源法第四十一條規(guī)定，政府會(huì)通過監(jiān)管手段，確保能源供應(yīng)安全和基礎(chǔ)設(shè)施平穩(wěn)運(yùn)行。因?yàn)槟茉葱袠I(yè)和百姓生活息息相關(guān)，屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，所以這條規(guī)定更注重能源資源分配的穩(wěn)定性，避免出現(xiàn)供應(yīng)中斷等問題。而反壟斷法關(guān)注的重點(diǎn)是營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。它的目標(biāo)是提高資源利用效率，防止企業(yè)通過壟斷手段限制競(jìng)爭(zhēng)。一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)有排除或限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，反壟斷法就會(huì)進(jìn)行干預(yù)。由于兩部法律的核心目標(biāo)不同，在實(shí)際執(zhí)行過程中，很容易出現(xiàn)規(guī)定不一致的情況。

（二）行政權(quán)限的重疊與執(zhí)法邊界不清

能源領(lǐng)域的管理工作，由國(guó)家能源局、國(guó)家發(fā)展改革委和各地相關(guān)部門共同負(fù)責(zé)，包括管理能源輸送網(wǎng)絡(luò)、制定電力交易規(guī)則、確定價(jià)格等。而反壟斷執(zhí)法工作，則是由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及省級(jí)人民政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展。由于這兩項(xiàng)工作的管理范圍有重疊，所以經(jīng)常出現(xiàn)職責(zé)不清、互相扯皮的情況。

以電網(wǎng)接入為例，反壟斷部門有時(shí)覺得電網(wǎng)公司給不同新能源企業(yè)設(shè)置不一樣的接入條件，這屬于“以大欺小”濫用市場(chǎng)地位；但能源部門卻認(rèn)為，這么做是為了保障電網(wǎng)用電安全，屬于合理操作。到了企業(yè)并購(gòu)審查環(huán)節(jié)，能源部門更在意政策導(dǎo)向，反壟斷部門則緊盯市場(chǎng)壟斷風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閷彶闃?biāo)準(zhǔn)不同，兩邊經(jīng)常出現(xiàn)意見分歧。

總的來(lái)說，能源法與反壟斷法的競(jìng)合問題不僅是條文沖突，更反映了治理理念和監(jiān)管機(jī)制的差異。在自然壟斷與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并存的能源領(lǐng)域，若不解決這些問題，將影響改革進(jìn)程和市場(chǎng)公平。

域外經(jīng)驗(yàn)借鑒：能源領(lǐng)域法律競(jìng)合的協(xié)調(diào)機(jī)制

能源行業(yè)因其自然壟斷特性，全球范圍內(nèi)都面臨行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的協(xié)調(diào)難題。以下從歐盟和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，探討如何實(shí)現(xiàn)行業(yè)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)法的有效銜接。

（一）歐盟：能源監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的協(xié)同模式

歐盟在能源市場(chǎng)改革中，注重市場(chǎng)一體化和公平競(jìng)爭(zhēng)，較好地平衡了行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的需求，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.結(jié)構(gòu)性分離的制度設(shè)計(jì)：歐盟《第三能源法案》（2009年）要求電力和天然氣企業(yè)實(shí)施“所有權(quán)分離”，將輸配環(huán)節(jié)與生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)徹底分開。這一措施旨在消除基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者對(duì)上下游市場(chǎng)的控制，降低歧視性行為。

2.執(zhí)法機(jī)構(gòu)的分工與協(xié)作：歐盟委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)總司（DG COMP）負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法，歐洲能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)（ACER）與各成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管。兩者通過數(shù)據(jù)共享、聯(lián)合評(píng)估和爭(zhēng)議協(xié)調(diào)平臺(tái)等機(jī)制，避免執(zhí)法沖突。

（二）美國(guó)：監(jiān)管與反壟斷的明確分工

美國(guó)能源行業(yè)的監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法體系既有明確分工，又通過協(xié)作實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，體現(xiàn)在聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC）與司法部反壟斷司（DOJ）、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）之間的互動(dòng)。

1.職責(zé)分工清晰：FERC依據(jù)《聯(lián)邦電力法》負(fù)責(zé)電力和天然氣管網(wǎng)的準(zhǔn)入、定價(jià)等事前監(jiān)管，DOJ和FTC則依據(jù)《謝爾曼法》《克萊頓法》處理事后壟斷行為。

2.并購(gòu)審查的協(xié)同機(jī)制：在能源企業(yè)并購(gòu)中，F(xiàn)ERC評(píng)估交易對(duì)系統(tǒng)安全和用戶價(jià)格的影響，DOJ則關(guān)注市場(chǎng)集中度和競(jìng)爭(zhēng)效果。雙方通過信息共享和聽證程序協(xié)調(diào)，確保審查結(jié)論一致，避免沖突。

3.司法豁免原則：美國(guó)法院通過判例（如“Keogh案”“Trinko案”）確立了“監(jiān)管豁免”規(guī)則，即在FERC監(jiān)管框架內(nèi)的行為可免于反壟斷追責(zé)。這一原則為企業(yè)提供了明確的合規(guī)預(yù)期，避免了雙重監(jiān)管的困擾。

通過比較歐盟和美國(guó)的做法，可以總結(jié)出幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：首先，明確監(jiān)管與執(zhí)法的分工是協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)；其次，信息共享和程序協(xié)作能有效減少?zèng)_突；最后，合理設(shè)置豁免規(guī)則可提升企業(yè)合規(guī)的確定性。

我國(guó)法律協(xié)調(diào)路徑與制度完善建議

（一）明確法律適用邊界與優(yōu)先規(guī)則

通過立法或司法解釋厘清能源法與反壟斷法的適用范圍，減少規(guī)范沖突。具體措施包括：

1.確立功能優(yōu)先原則：借鑒《中華人民共和國(guó)立法法》“特別法優(yōu)先”的精神，在價(jià)格管控、準(zhǔn)入等行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)上優(yōu)先適用能源法及相關(guān)法，而在限制交易、并購(gòu)集中等市場(chǎng)行為上優(yōu)先適用反壟斷法。

2.制定專項(xiàng)反壟斷指引：參考《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷指南》，由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局發(fā)布《能源行業(yè)反壟斷適用指引》，明確接入、定價(jià)、合并等領(lǐng)域的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供清晰指導(dǎo)。

（二）建立跨部門協(xié)調(diào)執(zhí)法機(jī)制

為打破部門壁壘，應(yīng)構(gòu)建反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管的協(xié)作機(jī)制：

1.設(shè)立聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：在國(guó)家層面設(shè)立“能源競(jìng)爭(zhēng)協(xié)調(diào)辦公室”，由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等部門組成，負(fù)責(zé)信息共享、案件通報(bào)和重大政策協(xié)調(diào)。

2.開展執(zhí)法聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)：在電網(wǎng)接入、天然氣管網(wǎng)、電力交易等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域開展聯(lián)合執(zhí)法試點(diǎn)，探索協(xié)調(diào)模式，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為全面協(xié)作奠定基礎(chǔ)。

（三）推動(dòng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)體系建設(shè)

在監(jiān)管力度加大的背景下，應(yīng)引導(dǎo)能源企業(yè)提升合規(guī)意識(shí)：

1.發(fā)布合規(guī)指引：制定《能源企業(yè)反壟斷合規(guī)指引》，明確市場(chǎng)支配地位、價(jià)格協(xié)同、接入限制等高風(fēng)險(xiǎn)行為的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)企業(yè)建立內(nèi)部審查機(jī)制。

2.強(qiáng)化國(guó)企合規(guī)責(zé)任：在國(guó)企改革框架下，將反壟斷合規(guī)納入央企董事會(huì)監(jiān)督范圍，設(shè)立首席合規(guī)官或總法律顧問制度，落實(shí)企業(yè)責(zé)任。

總的來(lái)說，解決兩部法律的競(jìng)合問題需從理念、機(jī)制和實(shí)踐多層面入手。通過明確適用規(guī)則、加強(qiáng)部門協(xié)作、提升企業(yè)合規(guī)能力、完善司法和社會(huì)監(jiān)督，才能推動(dòng)能源法與反壟斷法從沖突走向協(xié)同，為能源市場(chǎng)提供法治保障。

參考文獻(xiàn)

●《中華人民共和國(guó)反壟斷法（2022年修正）》[Z]

●《中華人民共和國(guó)能源法（草案征求意見稿）》[Z].2020年4月

●沈四寶.規(guī)制與反壟斷法的競(jìng)合：以電信行業(yè)為例[J].法學(xué)研究， 2018(1): 95-112

●黃輝.行業(yè)規(guī)制法與反壟斷法的關(guān)系重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué)， 2022(1): 37-56

●熊秉元.從管制到競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)壟斷法發(fā)展的制度邏輯[M].北京:商務(wù)印書館， 2019

●劉銀良.能源行業(yè)反壟斷問題研究[J].政法論壇， 2020(2): 87-98

●國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局.《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》[Z]. 2021年2月

●趙鑫.自然壟斷領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)法適用邊界研究[J].法學(xué)家， 2021(4): 120-133

●王學(xué)棉、吳德松、游福興.電力法學(xué)原論[M].中國(guó)電力出版社，2024

●國(guó)家能源局發(fā)展規(guī)劃司.《中國(guó)能源法治發(fā)展報(bào)告（2023）》[R]

審核｜王茜 王婧 渠洋 

校對(duì)｜白馗 張雪慧 張波

來(lái)源｜《法人》雜志2025年10月總第260