福建水口發(fā)電集團(tuán)有限公司 柯亮 連訓(xùn)婷 魏海艷

《中華人民共和國能源法》（以下簡稱“能源法”）的施行，標(biāo)志著我國能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁入法治化、系統(tǒng)化新階段[1]。該法首次在國家層面明確“國家合理布局、積極有序開發(fā)建設(shè)抽水蓄能電站”，賦予其重要基礎(chǔ)設(shè)施的法律定位[2]。為落實(shí)能源法，2025年國家發(fā)展改革委、國家能源局頒布《抽水蓄能電站開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》，填補(bǔ)了專項(xiàng)管理制度空白[3]。

本文以能源法為統(tǒng)領(lǐng)框架，系統(tǒng)分析了《抽水蓄能電站開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》 （以下簡稱《辦法》）的制度創(chuàng)新及其法律協(xié)同問題?！掇k法》為落實(shí)能源法，創(chuàng)新性建立了分級(jí)規(guī)劃體系（國家定規(guī)模、地方定項(xiàng)目）、分類管理制度（區(qū)分服務(wù)電力系統(tǒng)項(xiàng)目與服務(wù)特定電源項(xiàng)目）及市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制，并強(qiáng)化生態(tài)約束。然而，《辦法》與《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱“可再生能源法”）《中華人民共和國電力法》（以下簡稱“電力法”）等在法律定位、消納責(zé)任和規(guī)劃銜接上存在協(xié)同障礙，實(shí)施層面也面臨規(guī)劃調(diào)整、成本分?jǐn)偤涂鐓^(qū)域協(xié)調(diào)等挑戰(zhàn)。為此，需構(gòu)建以能源法為統(tǒng)領(lǐng)、縱向?qū)蛹?jí)完善（頂層設(shè)計(jì)、專項(xiàng)法規(guī)、地方配套）與橫向制度協(xié)同（規(guī)劃銜接、聯(lián)合監(jiān)管、市場(chǎng)政策）的法律體系。

能源法對(duì)抽水蓄能電站的規(guī)制框架

抽水蓄能電站具有調(diào)峰、調(diào)頻、調(diào)壓、系統(tǒng)備用等多種功能，是目前技術(shù)最成熟、經(jīng)濟(jì)性最優(yōu)、具有大規(guī)模開發(fā)潛力的電力系統(tǒng)綠色靈活調(diào)節(jié)電源，也是支撐新能源大規(guī)模、高比例、高質(zhì)量躍升發(fā)展的重要能源基礎(chǔ)設(shè)施。

“十四五”以來，為適應(yīng)新能源躍升發(fā)展和新型電力系統(tǒng)建設(shè)需要，補(bǔ)齊系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力短板，相關(guān)部門不斷完善配套政策，抽水蓄能發(fā)展進(jìn)入新階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2024年年底，全國抽水蓄能投產(chǎn)裝機(jī)規(guī)模超過5800萬千瓦，產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)整體向上向好，已成為電力保供和低碳轉(zhuǎn)型不可或缺的生力軍。能源法對(duì)包括抽水蓄能電站的布局開發(fā)、調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮予以專門條款規(guī)范，《辦法》充分落實(shí)能源法的規(guī)定，在立法宗旨、原則、主要內(nèi)容上予以充分體現(xiàn)。

（一）立法宗旨的體現(xiàn)

能源法立法宗旨深刻體現(xiàn)在《辦法》設(shè)計(jì)中。能源法強(qiáng)調(diào)保障能源安全，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，促進(jìn)能源清潔低碳發(fā)展，使抽水蓄能從單純水電工程升格為新型電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)工具。《辦法》開篇即明確其制定目的是“為加強(qiáng)新能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范抽水蓄能電站開發(fā)建設(shè)管理”，直接呼應(yīng)能源法關(guān)于增強(qiáng)電力系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)能力的要求。

（二）基本原則的貫徹

《辦法》將能源法確立的基本原則創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化為抽蓄開發(fā)建設(shè)的三維準(zhǔn)則，構(gòu)建了邏輯嚴(yán)密的規(guī)制框架：

生態(tài)優(yōu)先原則：要求生態(tài)環(huán)境保護(hù)貫穿項(xiàng)目全過程，選址“不得涉及生態(tài)保護(hù)紅線”，需“合理避讓相關(guān)敏感性因素”[4]，將能源法的能源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)原則具體化[5]。

需求導(dǎo)向原則：將能源法發(fā)揮市場(chǎng)在能源資源配置中的決定性作用轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)需求論證機(jī)制。國家層面統(tǒng)籌論證全國總量規(guī)模，省級(jí)層面結(jié)合本地實(shí)際優(yōu)化布局，有效平衡國家整體性與區(qū)域差異性，避免盲目投資。

有序建設(shè)原則：針對(duì)“搶裝”現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌電力供需等因素，“合理確定分年度發(fā)展規(guī)?！?，“既注重適度超前，又避免過度超前”，體現(xiàn)能源法“能源發(fā)展應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)”要求，引導(dǎo)行業(yè)理性發(fā)展。

(三)主要制度的創(chuàng)新

分級(jí)規(guī)劃體系的構(gòu)建?！掇k法》建立了權(quán)責(zé)清晰的分級(jí)規(guī)劃體系，實(shí)行“國家定規(guī)模、地方定項(xiàng)目”的管理模式[2]。這一設(shè)計(jì)既避免了地方盲目上馬項(xiàng)目的沖動(dòng)，又防止了中央直接干預(yù)微觀項(xiàng)目決策的弊端，形成了有效的權(quán)力制衡機(jī)制。

分類管理制度的創(chuàng)設(shè)?！掇k法》創(chuàng)造性地將抽蓄項(xiàng)目劃分為服務(wù)電力系統(tǒng)項(xiàng)目、服務(wù)特定電源項(xiàng)目兩類技術(shù)路線，實(shí)施差異化規(guī)制策略。

市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制的探索?！掇k法》進(jìn)行了市場(chǎng)化探索，明確要求通過“招標(biāo)等競爭性方式優(yōu)選項(xiàng)目投資主體”，并禁止設(shè)置“強(qiáng)制配套產(chǎn)業(yè)、投資落地等”前置條件。這一規(guī)定打破了電網(wǎng)企業(yè)主導(dǎo)的投資格局，為社會(huì)資本參與開辟了通道。

法律體系協(xié)同的挑戰(zhàn)與完善路徑

（一）與現(xiàn)行法律的銜接障礙

盡管《辦法》在制度設(shè)計(jì)上取得重要突破，但其與可再生能源法[6]、電力法[7]等現(xiàn)有法律的協(xié)同障礙依然突出。

一是法律定位沖突：可再生能源法未將抽蓄納入可再生能源范疇，導(dǎo)致其無法享受相關(guān)政策支持[8]。而《辦法》將服務(wù)特定電源項(xiàng)目定位為配套可再生能源基地的基礎(chǔ)設(shè)施，這種制度錯(cuò)位使項(xiàng)目面臨政策適用困境[5]。

二是消納責(zé)任分割：能源法要求“供電企業(yè)、售電企業(yè)、相關(guān)電力用戶和使用自備電廠供電的企業(yè)等應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)消納可再生能源發(fā)電量的責(zé)任”。而《辦法》中的服務(wù)特定電源項(xiàng)目主要服務(wù)于特定可再生能源基地，其消納責(zé)任如何在現(xiàn)有制度框架下落實(shí)，存在規(guī)則空白[9]。

三是規(guī)劃體系脫節(jié)：電力法僅原則性規(guī)定“電力發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要制定”[8]，缺乏對(duì)新型電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源的規(guī)劃要求。而《辦法》構(gòu)建的分級(jí)規(guī)劃體系需要與電力規(guī)劃緊密銜接，但現(xiàn)行電力法未提供制度接口，導(dǎo)致“國家定規(guī)?！钡姆梢罁?jù)不足。

（二）實(shí)施層面的協(xié)調(diào)困境

在實(shí)施層面，《辦法》的落地面臨多重協(xié)調(diào)挑戰(zhàn)：

一是規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制缺失：《辦法》雖明確國家能源局可適時(shí)組織修訂全國及分區(qū)域分省服務(wù)電力系統(tǒng)抽水蓄能總量規(guī)模，但未規(guī)定具體調(diào)整條件、程序和周期。當(dāng)新能源裝機(jī)增速超預(yù)期或電力需求發(fā)生重大變化時(shí)，可能出現(xiàn)規(guī)劃剛性與發(fā)展彈性的矛盾。

二是成本分?jǐn)倷C(jī)制缺位：《辦法》要求服務(wù)特定電源項(xiàng)目“明確成本分?jǐn)倷C(jī)制”，但未提供具體操作指引。在跨省服務(wù)項(xiàng)目中，如何平衡送電端與受電端的成本分擔(dān)比例，缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)商機(jī)制。

三是跨區(qū)域協(xié)調(diào)不足：對(duì)于服務(wù)對(duì)象跨省的項(xiàng)目，《辦法》僅要求核準(zhǔn)時(shí)“征求相關(guān)省級(jí)能源、價(jià)格主管部門及電網(wǎng)企業(yè)意見”。但未建立生態(tài)補(bǔ)償、稅收分成等利益平衡機(jī)制，導(dǎo)致站點(diǎn)所在地與受益地區(qū)間的權(quán)責(zé)利失衡。

構(gòu)建以能源法為統(tǒng)領(lǐng)的抽水蓄能法律體系

《辦法》的出臺(tái)為抽蓄電站開發(fā)建設(shè)提供了初步的制度框架，但其效能的充分發(fā)揮，有賴于在能源法的統(tǒng)領(lǐng)下，構(gòu)建一個(gè)縱向?qū)蛹?jí)完善、橫向協(xié)同緊密、具備前瞻性和可操作性的立體化法律體系。這不僅是對(duì)《辦法》實(shí)施困境的回應(yīng)，更是支撐新型電力系統(tǒng)建設(shè)和“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法治基石。

（一）縱向法律層級(jí)的完善：構(gòu)建層次分明、權(quán)責(zé)清晰的制度鏈條

基于能源法作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律的定位，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)自頂向下、層層細(xì)化、相互支撐的法律法規(guī)體系，確保抽蓄發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向、制度規(guī)范和執(zhí)行細(xì)則有機(jī)統(tǒng)一。

1.頂層法律設(shè)計(jì)：強(qiáng)化能源法的統(tǒng)領(lǐng)地位與原則細(xì)化

明確法律屬性與戰(zhàn)略定位。在能源法后續(xù)配套立法中，應(yīng)清晰界定抽蓄電站作為“新型電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)電源”和“重要能源基礎(chǔ)設(shè)施”的法律屬性，以解決其與可再生能源法定位沖突的根本途徑，明確其服務(wù)于能源安全、調(diào)節(jié)能力提升和可再生能源消納的重要功能。

固化核心原則。將《辦法》中提煉并實(shí)踐驗(yàn)證有效的“生態(tài)優(yōu)先、需求導(dǎo)向、有序建設(shè)”三項(xiàng)基本原則，升格為能源法框架下抽蓄開發(fā)建設(shè)必須遵循的法律基本原則[10]，賦予其更強(qiáng)的法律約束力，指導(dǎo)所有下位法規(guī)和政策的制定。

提供跨領(lǐng)域協(xié)調(diào)授權(quán)。明確授權(quán)能源主管部門在涉及國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、跨區(qū)域協(xié)調(diào)等重大問題時(shí)，牽頭建立跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，為專項(xiàng)法規(guī)解決復(fù)雜協(xié)同問題提供上位法依據(jù)。

2.專項(xiàng)法規(guī)制定：出臺(tái)相關(guān)管理?xiàng)l例，解決核心痛點(diǎn)

建議出臺(tái)具有更高法律效力的《抽水蓄能電站管理?xiàng)l例》，作為承上（能源法）啟下（地方規(guī)章）的核心法規(guī)，重點(diǎn)聚焦《辦法》實(shí)施中暴露的關(guān)鍵問題：

跨省協(xié)調(diào)機(jī)制制度化。建立由國家能源局牽頭，相關(guān)省級(jí)政府、電網(wǎng)企業(yè)共同參與的跨區(qū)域抽蓄項(xiàng)目聯(lián)合審批與協(xié)調(diào)委員會(huì)。明確其職責(zé)包括：跨省服務(wù)需求認(rèn)定、項(xiàng)目布局協(xié)商、成本分?jǐn)偡桨傅闹贫ㄅc仲裁、建設(shè)運(yùn)營監(jiān)管協(xié)調(diào)等。規(guī)定協(xié)商不成的最終裁決程序和責(zé)任主體。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)化與強(qiáng)制化。制定相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)導(dǎo)則，明確生態(tài)影響評(píng)估的量化標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍（淹沒損失、景觀影響）、補(bǔ)償主體（受益地區(qū)電網(wǎng)、特定電源項(xiàng)目主體）、補(bǔ)償方式（資金、異地修復(fù)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)）和支付監(jiān)管機(jī)制。將生態(tài)補(bǔ)償方案作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置必備要件。

3.地方配套制度：因地制宜，細(xì)化落地

省級(jí)人大或政府應(yīng)依據(jù)能源法等的要求，制定實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)在以下方面進(jìn)行細(xì)化和創(chuàng)新：

項(xiàng)目布局優(yōu)選規(guī)則。在國家規(guī)模框架內(nèi)，制定本省項(xiàng)目比選的具體量化指標(biāo)體系（如調(diào)節(jié)需求、電網(wǎng)接入條件等），確保項(xiàng)目選擇的科學(xué)性和公平性。

環(huán)境監(jiān)管與社區(qū)參與。細(xì)化項(xiàng)目全生命周期的環(huán)境監(jiān)管要求，特別是對(duì)庫區(qū)移民安置、水土保持等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。強(qiáng)制規(guī)定項(xiàng)目前期需進(jìn)行充分的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和公眾參與，并建立有效的投訴與補(bǔ)償機(jī)制。

非傳統(tǒng)站點(diǎn)開發(fā)規(guī)范。針對(duì)礦井改建、水利水庫混合式開發(fā)等特殊項(xiàng)目，制定專門技術(shù)規(guī)范、安全標(biāo)準(zhǔn)和審批流程，在鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)守住生態(tài)安全底線。

（二）橫向制度協(xié)同的強(qiáng)化：打破壁壘，構(gòu)建“大能源”治理格局

抽蓄電站的開發(fā)建設(shè)深度嵌入生態(tài)、國土、水利、經(jīng)濟(jì)等多維系統(tǒng)，必須打破部門分割、政策掣肘，構(gòu)建高效協(xié)同的“大能源”治理體系。

1.規(guī)劃銜接制度：實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”

“雙圖疊加”機(jī)制法定化。將抽蓄中長期發(fā)展規(guī)劃的核心內(nèi)容特別是站點(diǎn)布局法定納入國土空間規(guī)劃，確保項(xiàng)目選址符合國土空間“三條紅線”管控要求，從源頭上規(guī)避重大沖突。反之，國土空間規(guī)劃預(yù)留的能源用地也需考慮抽蓄需求。

與電力、可再生能源規(guī)劃深度耦合。建立抽蓄規(guī)劃與電力發(fā)展規(guī)劃、可再生能源發(fā)展規(guī)劃的定期會(huì)商和動(dòng)態(tài)調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制。確保抽蓄規(guī)模、布局、時(shí)序與新能源裝機(jī)目標(biāo)、電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃、負(fù)荷中心需求高度匹配，避免脫節(jié)。

2.聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制：貫穿全生命周期，形成監(jiān)管合力

建立抽蓄項(xiàng)目信息共享與監(jiān)管平臺(tái)。由國家能源局牽頭，聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部等部委，構(gòu)建統(tǒng)一的抽蓄項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管平臺(tái)。強(qiáng)制要求項(xiàng)目各階段（選址、核準(zhǔn)、建設(shè)、運(yùn)行）的關(guān)鍵數(shù)據(jù)（如生態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、庫區(qū)水位）實(shí)時(shí)接入平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門信息共享。

推行跨部門聯(lián)合執(zhí)法。針對(duì)項(xiàng)目施工期、運(yùn)行期的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定聯(lián)合檢查清單和標(biāo)準(zhǔn)，開展不定期的跨部門聯(lián)合抽查，并將結(jié)果公開，提高監(jiān)管威懾力和透明度。

強(qiáng)化事后評(píng)估與責(zé)任追溯。項(xiàng)目建成運(yùn)行一定年限后，進(jìn)行后評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)估其實(shí)際調(diào)節(jié)效果、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)影響是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。對(duì)規(guī)劃失誤、違規(guī)操作或監(jiān)管不力導(dǎo)致重大問題的，建立跨部門追責(zé)機(jī)制。

3.市場(chǎng)政策協(xié)同：激活市場(chǎng)活力，破解科創(chuàng)難題

融入電力市場(chǎng)體系。在電力市場(chǎng)規(guī)則設(shè)計(jì)中，明確將抽蓄作為重要的市場(chǎng)主體。清晰界定其可提供的調(diào)峰、調(diào)頻、備用、黑啟動(dòng)等輔助服務(wù)，建立反映其靈活調(diào)節(jié)價(jià)值的市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制（如容量電價(jià)+電量電價(jià)/輔助服務(wù)補(bǔ)償）。推動(dòng)其通過市場(chǎng)機(jī)制回收成本和獲取收益。

科技創(chuàng)新激勵(lì)。將抽蓄關(guān)鍵技術(shù)（如高水頭大容量機(jī)組、變速機(jī)組）納入國家能源領(lǐng)域重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合攻關(guān)，并將創(chuàng)新成果應(yīng)用納入項(xiàng)目優(yōu)選評(píng)價(jià)體系。

結(jié)論與展望

抽蓄電站開發(fā)建設(shè)分級(jí)規(guī)劃、分類管理等創(chuàng)新為行業(yè)提供了系統(tǒng)性框架和法治保障。然而，法律定位沖突、消納責(zé)任分割及規(guī)劃銜接脫節(jié)等問題，使得實(shí)施中面臨動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制缺失、成本分?jǐn)傄?guī)則缺位及跨區(qū)域協(xié)調(diào)不足等挑戰(zhàn)。未來需構(gòu)建以能源法為統(tǒng)領(lǐng)的立體法律體系：縱向完善頂層設(shè)計(jì)、專項(xiàng)法規(guī)和地方配套制度；橫向強(qiáng)化規(guī)劃銜接、聯(lián)合監(jiān)管及市場(chǎng)政策協(xié)同，為新型電力系統(tǒng)建設(shè)和能源轉(zhuǎn)型提供法治保障。

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[10]國家能源局．全面貫徹實(shí)施能源法 推動(dòng)能源法治再上新臺(tái)階[EB/OL]．[2025-6-26]

審核｜王茜 王婧 渠洋 

校對(duì)｜白馗 張雪慧 張波

來源｜《法人》雜志2025年10月總第260期