體系化推進人工智能法律制度建設
張凌寒
前不久，《國務院2025年度立法工作計劃》公布。與2023、2024年度立法工作計劃不同，此次并未將人工智能法草案繼續(xù)列入預備提請全國人大常委會審議的項目，而是將表述調整為“推進人工智能健康發(fā)展立法工作”。同日公布的《全國人大常委會2025年度立法工作計劃》相關表述為“人工智能健康發(fā)展等方面的立法項目，由有關方面抓緊開展調研和起草工作，視情安排審議”，二者形成了呼應。相關變化引起學術界和技術產業(yè)界的討論和關注。那么，應該如何理解相關表述的變化？
立法工作計劃作為具有立法權的機關編制的關于一定時期立法工作的總體部署，既需要根據經濟社會發(fā)展和民主法治建設的需要確定立法項目，又需要基于形勢任務發(fā)展變化而進行調整。從實踐層面觀察，立法項目的調整是常態(tài)而非例外。例如，制定印花稅法、修改公司法等立法項目并沒有連續(xù)列入立法工作計劃，但這并不妨礙法律最終出臺；再如，家庭教育促進法、噪聲污染防治法等法律的名稱并不是出臺前立法計劃中的名稱。同時，立法項目既有適時調整的靈活性，也有久久為功的持續(xù)性。例如，《未成年人網絡保護條例》《中華人民共和國消費者權益保護法實施條例》等多次進出立法計劃，最終才得以審議出臺。
人工智能立法之所以備受關注，主要在于其作為引領新一輪科技革命和產業(yè)變革的戰(zhàn)略性技術的特殊地位?；仡櫸覈斯ぶ悄芰⒎ǖ陌l(fā)展歷程：2017年《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》提出到2025年初步建立人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范和政策體系。2021年《法治中國建設規(guī)劃（2020－2025年）》明確要求，及時跟進研究人工智能等相關法律制度。2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出完善生成式人工智能發(fā)展和管理機制、建立人工智能安全監(jiān)管制度。由此可見，我國以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展的法治理念一以貫之，相關表述的演進也反映出我國人工智能立法整體上呈現出加緊推進態(tài)勢。因此，筆者認為，此次有關人工智能立法表述的調整，并非對立法必要性、緊迫性的認識發(fā)生改變，而是基于更為深層的考慮。
從計劃形式上看，國務院年度立法計劃與全國人大常委會年度立法計劃相銜接，既符合立法法關于立法計劃相銜接的要求，也有利于增強人工智能立法的系統性、整體性、協同性，為人工智能的健康發(fā)展提供更加科學、系統、穩(wěn)定的法律保障。
從實質內容上看，此次有關人工智能立法表述的調整體現了體系化推進人工智能法律制度建設的思路。近年來，我國在人工智能立法領域持續(xù)發(fā)力，已初步構建起一個涵蓋法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)等多個層次，涉及數據、算法、應用等多個維度的法律法規(guī)制度框架。鑒于人工智能是事關科技發(fā)展與產業(yè)革命的“文明級技術”，人工智能立法布局不僅涉及高位階的人工智能專門立法，還涵蓋人工智能相關的要素法、領域法等更為廣泛的概念。因此，采用“推進人工智能健康發(fā)展”的表述有利于統籌高質量發(fā)展和高水平安全、體系化推進人工智能法律制度建設。
從立法趨勢上看，在當前全球科技競爭的背景下，人工智能領域的高位階立法仍是人工智能領域法律制度建設的重中之重。盡管我國已初步針對生成式人工智能等技術進行立法，但人工智能法律屬性、管理體制、法律責任等基礎性法律問題，仍需要一部具有統領性的人工智能高位階立法予以統一規(guī)范。同時，在推進高位階立法的進程中，要注重相關的要素法與領域法的協同配合，從而有力推動我國人工智能技術和產業(yè)在法治軌道上穩(wěn)健前行，實現健康、可持續(xù)的高質量發(fā)展。
（作者系中國政法大學數據法治研究院教授）
編輯：林楠特
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