近日，安徽合肥多家餐館因未取得冷食類(lèi)食品經(jīng)營(yíng)資質(zhì)售賣(mài)涼菜被罰款引發(fā)熱議。當(dāng)前，餐飲服務(wù)行業(yè)因超范圍經(jīng)營(yíng)被行政處罰的案例屢見(jiàn)報(bào)端，由于此類(lèi)行政處罰與公眾認(rèn)知存在差異，常常引發(fā)輿論爭(zhēng)議。截至8月12日7時(shí)，“#安徽多家餐館拍黃瓜被罰5000元#”等微博話題閱讀量已超4億。有觀點(diǎn)指出，此類(lèi)案件既表明食品安全領(lǐng)域的執(zhí)法需滿(mǎn)足法律原則及政策導(dǎo)向，也反映出立法、普法層面需要回應(yīng)民意，在保障食品安全的同時(shí)兼顧公眾認(rèn)知。

輿論認(rèn)為，針對(duì)餐飲服務(wù)超范圍經(jīng)營(yíng)的執(zhí)法行為有合法性基礎(chǔ)，但此類(lèi)處罰是否符合法律原則及政策取向有待商榷。

《法治日?qǐng)?bào)》《中國(guó)質(zhì)量報(bào)》均指出，我國(guó)食品安全法、《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》等相關(guān)法律法規(guī)均對(duì)冷食類(lèi)食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，近期餐飲行業(yè)因超范圍經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的行政處罰案件大多發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售場(chǎng)合，《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》也對(duì)超出許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)的行為進(jìn)行規(guī)定。因此，商戶(hù)超過(guò)行政許可類(lèi)別范圍售賣(mài)涼菜被罰款具有合法性基礎(chǔ)。不過(guò)，有專(zhuān)家指出，此類(lèi)處罰可能不符合相關(guān)法律原則或政策取向等。

一是不符合行政處罰的合理性原則。同濟(jì)大學(xué)法學(xué)教授金澤剛等專(zhuān)家認(rèn)為，行政處罰等行政行為不僅要合法，也要適度且合乎理性。行政處罰法明確要求“輕微不罰”和“首違不罰”，只要符合條件，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)不予處罰。在近期處罰案件中，安徽合肥市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)表示，會(huì)在首次警告責(zé)令改正，如果拒不整改再處罰款。但從行政法角度分析，“警告處罰”亦屬行政處罰行為，可能與“首違不罰”要求相悖。

二是不符合破解行政執(zhí)法亂象政策取向。中國(guó)政法大學(xué)行政法學(xué)研究所副教授蔡樂(lè)渭指出，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議近日審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》等文件，著力破解執(zhí)法簡(jiǎn)單粗暴、亂收費(fèi)亂罰款等行政執(zhí)法領(lǐng)域突出問(wèn)題，此次清理反映出國(guó)家針對(duì)罰款這一行政執(zhí)法手段的基本態(tài)度。在這個(gè)意義上，相關(guān)部門(mén)對(duì)一般餐飲店制售作為輔助菜品處以罰款，其是否符合國(guó)務(wù)院有關(guān)罰款手段使用的精神有待商榷。

三是線上線下處罰不一致不符合“線上線下平等對(duì)待”原則。有業(yè)內(nèi)人士指出，近期餐飲行業(yè)因超范圍經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的行政處罰案件大多發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售場(chǎng)合（外賣(mài)平臺(tái)），因依據(jù)的規(guī)章不同，線上線下處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致。對(duì)于線下經(jīng)營(yíng)，依《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》相關(guān)規(guī)定，責(zé)令改正。拒不改正的，處2000元以上1萬(wàn)元以下罰款。對(duì)于線上經(jīng)營(yíng)，則適用《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》，依照食品安全法第122條的規(guī)定處罰，即按照“無(wú)證經(jīng)營(yíng)”來(lái)進(jìn)行處罰?？梢?jiàn)，同一違法事由在線上經(jīng)營(yíng)將受到更嚴(yán)厲的處罰，這違背了電子商務(wù)法的“線上線下平等對(duì)待”原則。

此外，處罰超范圍經(jīng)營(yíng)所引發(fā)的爭(zhēng)議反映出立法、普法層面的問(wèn)題。

一方面，行政處罰相關(guān)立法與公共認(rèn)知存在偏差。蔡樂(lè)渭認(rèn)為，立法過(guò)程是反映民意的過(guò)程，立法應(yīng)與公眾一般認(rèn)知相符合，至少不能與公眾認(rèn)知相去太遠(yuǎn)。此類(lèi)餐飲服務(wù)超范圍經(jīng)營(yíng)系列案件之所以引發(fā)輿論質(zhì)疑，原因恰恰在于相關(guān)的行政處罰與社會(huì)公眾的認(rèn)知并不一致。而這種不一致，將對(duì)社會(huì)公眾樹(shù)立法治信仰造成阻滯。另一方面，大眾對(duì)食品安全管理法規(guī)的認(rèn)知有待加強(qiáng)。紅星新聞評(píng)論稱(chēng)，餐飲服務(wù)業(yè)多次出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，表明經(jīng)營(yíng)者對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)仍有缺陷?！稄V州日?qǐng)?bào)》評(píng)論指出，公眾對(duì)涼菜制備等食品安全的樸素認(rèn)知可能是不科學(xué)、不合理的，有關(guān)部門(mén)的行政處罰行為也是讓各方慢慢適應(yīng)食品安全法規(guī)的普法過(guò)程。

輿論建議，食品安全領(lǐng)域的法律保障需從立法、執(zhí)法、普法等層面需要回應(yīng)民意。

一是基于公眾認(rèn)知完善相關(guān)立法。蔡樂(lè)渭認(rèn)為，立法有必要謹(jǐn)慎地對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以進(jìn)一步明確，若相關(guān)內(nèi)容與一般公眾的認(rèn)知不一致，則需要具備充分的理由，與公眾進(jìn)行深入的溝通、做出合理的說(shuō)明。即便認(rèn)定類(lèi)似行為系違法行為，法律如何規(guī)定處罰也要預(yù)留必要和適當(dāng)?shù)牟昧坑嗟嘏c梯度空間。

二是推行統(tǒng)一監(jiān)管尺度。業(yè)內(nèi)人士建議，針對(duì)近期超范圍經(jīng)營(yíng)處罰事件中線上線下處罰不一致的問(wèn)題，應(yīng)在法律以及政策的制定和實(shí)施方面，對(duì)采用互聯(lián)網(wǎng)等信息系統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和在傳統(tǒng)實(shí)體場(chǎng)所面對(duì)面交易的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)給予平等對(duì)待，而不能差別對(duì)待。這有待于以后規(guī)章修訂來(lái)予以完善，以維護(hù)行政許可的統(tǒng)一性與可預(yù)期性。

三是行政執(zhí)法秉持法治思維，轉(zhuǎn)變“以罰代管”的思路。《廣州日?qǐng)?bào)》等媒體評(píng)論認(rèn)為，應(yīng)把法治思維有機(jī)融入城市管理、社會(huì)治理中，管理部門(mén)要改變“以罰代管”的思路，對(duì)小餐飲店，做好事前的服務(wù)提醒工作，讓經(jīng)營(yíng)者按規(guī)定行事。此外，可推行柔性執(zhí)法，對(duì)輕微違法者進(jìn)行批評(píng)教育、督促改正，同樣也能起到防止和減少?lài)?yán)重違法行為、降低社會(huì)危害性的作用。

四是加大食品安全相關(guān)普法力度。《工人日?qǐng)?bào)》等媒體認(rèn)為，監(jiān)管部門(mén)可在檢查過(guò)程中對(duì)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行普及相關(guān)法律法規(guī)，說(shuō)明不依許可范圍開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法成本和安全隱患，落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”。同時(shí)，可在經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)?jiān)S可等環(huán)節(jié)開(kāi)展行政許可范圍的普法解讀，做到全流程普法。

參考資料：

1.餐館“拍黃瓜”被罰5000元 執(zhí)法要嚴(yán)也要適當(dāng)人性化

http://e.chengdu.cn/html/2022-08/02/content_735534.htm

2.法治的細(xì)節(jié)︱“拍黃瓜”驚奇：行政處罰與大眾認(rèn)知

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_19312702

3.深觀察｜無(wú)許可證賣(mài)涼拌黃瓜，有舉報(bào)就必罰5000元嗎？

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_19267302

4.法治日?qǐng)?bào)：餐館賣(mài)“拍黃瓜”被罰5000元，冤嗎？

https://m.thepaper.cn/baijiahao_19290362

5.快評(píng)｜“拍黃瓜”被罰為何引關(guān)注

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1740303228988988879&wfr=spider&for=pc

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