□ 胡戎恩 陳冰然

社會組織參與地方立法的功能

社會組織作為地方社會的重要組成部分和民間自律力量，參與地方立法是遵循科學民主立法規(guī)律的體現(xiàn)。社會組織參與地方立法的功能如下：

1．提高公眾參與地方立法組織化程度。廊橋立法過程中以溫州市廊橋文化學會為代表的社會組織起到匯聚民意，上傳下達的作用，有力推動了廊橋立法的進程。社會組織是民間自組織，其非官方屬性使其為普通公眾有效、有序參與立法提供了組織化平臺，參與到立法中來與公共機構(gòu)進行立法博弈與協(xié)商。新時代立法工作要加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，社會組織在各自領(lǐng)域中掌握前沿領(lǐng)域信息，代表成員利益與意愿，從事社會公益活動和社會服務(wù)活動，由其參與立法是新時代科學民主立法的應有之義。

2．正確識別地方立法需求。在地方立法活動中，要正確把握好法律與其他社會規(guī)范之間的界限，使法律與其他社會規(guī)范“各司其職”，共同實現(xiàn)對地方社會的有效治理，一方面要摒棄“立法萬能主義”和“立法中心主義”，不該由法律來規(guī)范的社會關(guān)系不得進行地方立法；另一方面要克服法律相對于社會發(fā)展的滯后性，地方立法要及時回應社會發(fā)展對立法工作所提出的新要求，用好地方立法權(quán)，通過立法助力地方社會的發(fā)展，以上便涉及如何正確發(fā)現(xiàn)立法需求的問題。

3．提高地方立法能力和立法質(zhì)量。雖然2015年以來地方立法權(quán)限得到進一步擴大，地方立法的數(shù)量也呈規(guī)?；Ⅲw系化，但地方立法能力和立法質(zhì)量還需要進一步提升。地方立法能力和立法質(zhì)量的提高可以在立法程序和立法內(nèi)容兩個方面發(fā)力，社會組織作為地方立法中“公眾”的構(gòu)成成員之一，一方面可以通過座談會、論證會、聽證會等程序?qū)嵸|(zhì)性參與地方立法，滿足立法程序要求；另一方面其在參與過程中所表達的利益訴求、意見和建議，有助于立法內(nèi)容的民主性、真實性、合理性，滿足立法內(nèi)容要求。

4．助力地方性法規(guī)取得法律實效?！笆啦换紵o法，而患無必行之法。”法律的生命在于實施，更在于法律實效的取得，無法取得實效的法律如同一紙空文。社會組織深度參與地方立法的過程有助于社會組織對法律的內(nèi)在認可，從而自覺地遵守該法律，同時發(fā)揮社會組織的自組織功能，依法規(guī)范其成員的行為，做好社會公益活動和社會服務(wù)活動，在做到地方立法“好”的同時，助力地方立法更加“管用”，解決地方社會實際問題。

社會組織參與地方立法的路徑

《溫州市泰順廊橋保護條例》（以下簡稱《條例》）是溫州市被賦予地方立法權(quán)以來第一部歷史文化保護方面的地方性法規(guī)，同時也是全國第一部廊橋保護方面的地方性法規(guī)?！稐l例》的實施是全國廊橋保護工作的里程碑事件，推動了廊橋申報世界文化遺產(chǎn)的進程，并影響了其他地區(qū)的廊橋保護立法，如在《寧德市木拱廊橋保護管理條例》的立法過程中，就多次來到泰順學習、調(diào)研。這一切地方立法成績的取得，與社會組織從立項、起草、審議、實施四個階段深入?yún)⑴c地方立法的過程密不可分。

1．積極表達立法需求，推動立法需求列入立法計劃。與中央立法的全國性、全面性相比，地方立法工作的調(diào)整對象往往是某一地方某一行業(yè)領(lǐng)域的社會關(guān)系，這正好契合社會組織的領(lǐng)域范圍。現(xiàn)實社會的快速發(fā)展會催生新的立法需求，立法者若“閉門立法”，則往往難以及時識別社會真實立法需求。社會組織長期扎根于社會實踐，能夠及時感知到該行業(yè)領(lǐng)域在整個社會中發(fā)展的最新動向，現(xiàn)有規(guī)范機制是否有效，是否存在需要法律來解決的矛盾與沖突。社會組織在有相關(guān)立法訴求時應當積極向立法機關(guān)表達，推動法案正式立項的可行性、必要性調(diào)研，進行相關(guān)的資料檢索、現(xiàn)狀說明等。

2．參與法案起草，表達利益訴求。法案起草是法律案形成的關(guān)鍵階段，法律以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容，法案起草的條文必定會涉及相關(guān)的權(quán)利義務(wù)分配。從以往立法經(jīng)驗來看，法案草案的完成意味著法律案的基本成型，大方向上一般不會再作大的改動。草案審議通過正式實施后，基于法律的穩(wěn)定性考量，法律法規(guī)的改廢釋程序啟動應當滿足法定條件。因此，在法律案的起草階段，社會組織應當積極通過座談會、聽證會、論證會等形式，廣泛參與到草案條文的制定過程中來，表達立法意見與利益訴求，同時也要發(fā)揮起草機構(gòu)與組織成員之間的橋梁作用，協(xié)助組織成員表達意見，供起草機構(gòu)參考。

3．重視審議階段，及時提出修改意見。草案審議是草案表決前的最后階段，最終表決文本如何取決于草案審議后的文本，因此審議階段不僅僅是審議機關(guān)的事情，社會組織也要重視審議階段，在審議機關(guān)對送審稿征求修改意見時及時提交修改意見。修改意見的內(nèi)容主要包括：一是在起草階段堅持但沒有被起草機構(gòu)采納，有必要再次提出的立法意見；二是在審議階段所產(chǎn)生的新的修改意見；三是曾經(jīng)被采納但在草案易稿的過程中被刪除，社會組織認為有必要再次提出的修改意見。

4．助力法律實施，監(jiān)督法律執(zhí)行。法律制定與法律實施雖然是兩個不同階段，但兩者存在邏輯關(guān)聯(lián)，法律實施是法律制定的目的。社會組織基于立項、起草、審議階段對地方立法過程的深度參與，對立法目的和立法內(nèi)容已有高度認識，可以通過座談會、宣傳會、走訪等形式進行普法宣傳，助力法律的實施。在法律的實施過程中，協(xié)助對法律的實施情況進行調(diào)研評估，對于法律執(zhí)行不到位情況進行反映，對違法現(xiàn)象進行舉報，監(jiān)督法律執(zhí)行。

（文章為教育部-19YJA820017《溫州行業(yè)組織在地方立法中的功能研究》課題部分研究成果)