□ 范曉波

央行數(shù)字貨幣跨境支付的現(xiàn)狀

近年來，多國中央銀行和國際組織加速了對央行數(shù)字貨幣（CBDC）的研究與試驗(yàn)。根據(jù)國際清算銀行（BIS）的調(diào)查，過去5年內(nèi)，94%的受訪央行從事某種形式的CBDC工作。2023年支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會（CPMI）的跨境支付調(diào)查顯示，絕大多數(shù)支付系統(tǒng)已經(jīng)或正在實(shí)施至少一項(xiàng)與加強(qiáng)跨境支付相關(guān)的行動。在此背景下，CBDC作為一種新型支付媒介，正逐漸成為重塑全球支付體系的關(guān)鍵力量。各國央行在跨境支付領(lǐng)域的試點(diǎn)和研究涵蓋了支付系統(tǒng)的各個方面，包括技術(shù)架構(gòu)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等。然而，由于不同國家的CBDC系統(tǒng)差異較大，跨境支付中的技術(shù)和法律挑戰(zhàn)日益凸顯。

當(dāng)前央行數(shù)字貨幣跨境支付監(jiān)管存在的問題

央行數(shù)字貨幣的跨境支付潛力在全球金融體系中逐漸顯現(xiàn)，但其跨境應(yīng)用過程中依然面臨監(jiān)管方面的顯著障礙。當(dāng)前的監(jiān)管體系多基于傳統(tǒng)支付模式，難以完全適應(yīng)CBDC的特性。在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面存在的主要問題表現(xiàn)在：

1.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，系統(tǒng)互操作性不足

技術(shù)互操作性是實(shí)現(xiàn)CBDC跨境支付的關(guān)鍵，但當(dāng)前全球各國央行在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、支付系統(tǒng)和數(shù)據(jù)接口上缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。不同國家在CBDC的架構(gòu)選擇和平臺設(shè)計(jì)上差異明顯，甚至可能采用不同的技術(shù)協(xié)議，如某些國家傾向于分布式賬本技術(shù)（DLT），而另一些國家則依賴傳統(tǒng)支付網(wǎng)絡(luò)。此外，不同CBDC系統(tǒng)的數(shù)據(jù)格式、通信協(xié)議不一致，使得系統(tǒng)對接的技術(shù)難度和成本增加，導(dǎo)致跨境支付的速度和效率受到影響。這種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致性嚴(yán)重阻礙了CBDC跨境支付的順暢實(shí)現(xiàn)。

2.數(shù)據(jù)跨境流動中的隱私保護(hù)與安全問題

CBDC的跨境支付涉及用戶隱私數(shù)據(jù)的收集、存儲和傳輸，而各國在數(shù)據(jù)治理和隱私保護(hù)方面的法律標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異。例如，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）對數(shù)據(jù)的跨境傳輸有嚴(yán)格限制，要求數(shù)據(jù)接收方達(dá)到等同的保護(hù)水平，而美國和其他國家的隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)較為寬松。這種差異導(dǎo)致CBDC跨境支付在隱私保護(hù)上面臨重大風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏統(tǒng)一的國際數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，CBDC在跨境交易中難以平衡數(shù)據(jù)流動和隱私保護(hù)的需求，影響了用戶的信任和支付的普及度。

3.法律框架不統(tǒng)一，監(jiān)管規(guī)則差異顯著

當(dāng)前，全球尚未形成對CBDC跨境支付的統(tǒng)一法律框架，各國在對CBDC的法律定義、交易規(guī)則、金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等方面存在顯著差異。首先，不同國家對CBDC的法律地位認(rèn)識不一，有一些國家將其視為法定貨幣，而另一些國家則視其為資產(chǎn)。其次，貨幣法和支付結(jié)算法差異，各國或地區(qū)的貨幣法和支付結(jié)算法對央行數(shù)字貨幣的設(shè)計(jì)、發(fā)行、服務(wù)商資格和交易行為的界定提出了不同要求。再次，央行數(shù)字貨幣交易規(guī)則的差異直接影響爭議的解決。在跨境支付過程中，可能發(fā)生交易失敗或數(shù)據(jù)泄露等法律糾紛，責(zé)任分配和糾紛解決成為關(guān)鍵問題。由于這些糾紛涉及多個司法管轄區(qū)，不同國家在法律適用和判決執(zhí)行方面可能存在分歧，進(jìn)一步復(fù)雜化了跨境支付的法律環(huán)境。

4.缺乏國際監(jiān)管協(xié)調(diào)，導(dǎo)致跨境支付監(jiān)管多樣化和復(fù)雜化

目前，各國自主研發(fā)或少數(shù)國家聯(lián)合研發(fā)CBDC導(dǎo)致跨境支付的監(jiān)管差異較大。盡管有些國家和地區(qū)在數(shù)字貨幣和支付系統(tǒng)方面出臺了一些相對統(tǒng)一的規(guī)定，但這些規(guī)則多為地區(qū)性規(guī)范，缺乏全球性的普遍適用性。這種缺乏協(xié)同的監(jiān)管模式不僅使跨境支付流程復(fù)雜化，還可能導(dǎo)致“監(jiān)管套利”現(xiàn)象的出現(xiàn)，即某些支付行為繞過監(jiān)管較嚴(yán)的國家，選擇在法律較為寬松的國家進(jìn)行，增加了金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。

央行數(shù)字貨幣跨境支付監(jiān)管的完善建議

為了克服CBDC在跨境支付中面臨的監(jiān)管障礙，各國央行和國際組織應(yīng)采取一系列具體措施，通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)治理協(xié)調(diào)、法律框架優(yōu)化以及國際合作機(jī)制的加強(qiáng)來推動CBDC的全球化應(yīng)用。具體政策建議包括：

1.推動全球統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高系統(tǒng)互操作性

建立全球統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是CBDC跨境支付順暢運(yùn)行的前提。各國央行可以通過雙邊、區(qū)域、多邊協(xié)調(diào)，共同制定并推廣CBDC的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)據(jù)格式、支付接口協(xié)議和通信協(xié)議等。例如，可以通過采用ISO 20022等支付報(bào)文標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的一致性和兼容性。同時，各國央行可以在CBDC系統(tǒng)中優(yōu)先采用分布式賬本技術(shù)（DLT），以推動全球支付網(wǎng)絡(luò)的無縫銜接。統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將有效減少系統(tǒng)間的兼容性障礙，降低跨境交易的成本和難度。

2.建立跨境數(shù)據(jù)治理框架，統(tǒng)一隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)跨境流動中涉及的隱私保護(hù)問題需在全球范圍內(nèi)得到協(xié)調(diào)。建議參考?xì)W盟的白名單制度、充分性決定、標(biāo)準(zhǔn)合同條款、約束性公司規(guī)則等，促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流通。此外，針對CBDC的跨境支付，國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立最低隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并推廣先進(jìn)的數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)，如差分隱私、同態(tài)加密和零知識證明等，以在數(shù)據(jù)合規(guī)和隱私保護(hù)間取得平衡。通過數(shù)據(jù)治理框架的統(tǒng)一，各國在保障用戶數(shù)據(jù)安全的同時，能更靈活地促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動。

3.建立國際共識，統(tǒng)一CBDC的法律和監(jiān)管框架

CBDC跨境支付的法律框架需要在多個層面上進(jìn)行協(xié)調(diào)。一方面，各國需要在法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之間找到平衡，確保法律規(guī)范能夠適應(yīng)技術(shù)發(fā)展。另一方面，國際社會需要建立統(tǒng)一的國際標(biāo)準(zhǔn)和相互認(rèn)可機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)跨境互操作性。特別是在支付服務(wù)商準(zhǔn)入條件和清算結(jié)算規(guī)則上予以明確。通過明確各方的法律責(zé)任，CBDC在跨境支付中可以減少法律不確定性，從而提高合規(guī)性和用戶信任度。

4.加強(qiáng)國際監(jiān)管合作，推動跨境支付的協(xié)同監(jiān)管

多元化的國際監(jiān)管合作對于構(gòu)建高效、安全、互操作性的CBDC跨境支付體系至關(guān)重要。通過國際共識、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和創(chuàng)新項(xiàng)目的推動，全球金融體系將實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的融合與創(chuàng)新。

區(qū)域性合作也是有效途徑。例如，中國與東盟國家的合作以及歐洲央行體系和東盟中央銀行論壇等，正在推動區(qū)域內(nèi)CBDC跨境支付的監(jiān)管政策協(xié)調(diào)。一些國家的央行已簽訂雙邊或多邊合作協(xié)議，增強(qiáng)跨境支付連接，如2022年東南亞五國央行的諒解備忘錄。

國際合作可以有效減少各國央行在數(shù)據(jù)治理、隱私保護(hù)和互操作性方面的政策差異，避免“監(jiān)管套利”現(xiàn)象的發(fā)生。

5.創(chuàng)新治理機(jī)制

為應(yīng)對跨境央行數(shù)字貨幣支付的治理挑戰(zhàn)，需要設(shè)計(jì)創(chuàng)新的治理機(jī)制。在傳統(tǒng)的雙邊鏈接中，各支付系統(tǒng)獨(dú)立治理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要監(jiān)督各自的系統(tǒng)，缺乏聯(lián)合治理責(zé)任。而共享平臺則需要建立獨(dú)立的治理安排和合作監(jiān)督機(jī)制，由參與的中央銀行共同監(jiān)管。任何多邊的央行數(shù)字貨幣安排都應(yīng)有一個共同商定的治理框架，明確各方的規(guī)則、權(quán)利和義務(wù)。一些先行先試的創(chuàng)新項(xiàng)目如mBridge和Project Nexus等，通過創(chuàng)新治理機(jī)制，為各參與方打造了一個高效的國際合作平臺，推動了央行數(shù)字貨幣跨境支付的探索。

通過對CBDC跨境支付項(xiàng)目的研發(fā)概況、問題及應(yīng)對的分析，我們可以看到，CBDC在跨境支付領(lǐng)域的應(yīng)用前景廣闊，有潛力解決當(dāng)前跨境支付系統(tǒng)面臨的諸多挑戰(zhàn)。然而，要具備這一潛力，需要各國央行、國際組織和私營部門的密切合作?，F(xiàn)行的跨境支付法規(guī)和監(jiān)管框架需要進(jìn)一步調(diào)適，提供清晰的法律指導(dǎo)和規(guī)則，以便市場參與者能夠理解他們的義務(wù)和權(quán)利，同時確保監(jiān)管措施的一致性和可預(yù)測性。總體而言，CBDC跨境應(yīng)用的法律框架和監(jiān)管協(xié)調(diào)仍處于探索階段。各國需要在保護(hù)本國利益的同時，積極參與國際合作，共同構(gòu)建一個安全、高效、包容的全球CBDC生態(tài)系統(tǒng)。

（原文刊載于《政法論壇》2024年第6期）