自2019年以來，北京市逐步將城市管理中迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項下放至基層，不斷強化對基層執(zhí)法體制改革的力度，探索出基層執(zhí)法改革的北京模式。但要確保執(zhí)法權(quán)放得下、接得住、管得好，基層執(zhí)法機關(guān)仍需在依法行政上下功夫，注重打好“三套組合拳”。

一是聚焦執(zhí)法邊界，夯實基層執(zhí)法根基。隨著基層執(zhí)法改革的深入推進，基層執(zhí)法機關(guān)逐步承擔起基層行政管理和基層社會治理的雙重功能，其在具化表象上亦呈現(xiàn)出行政管理和行政指導(dǎo)的雙重職責。然而，基于主體同一性產(chǎn)生了行政管理和指導(dǎo)行為相互交織的狀況，實踐中也出現(xiàn)了“以指導(dǎo)代管理”或者擴大管理職權(quán)的現(xiàn)象，進而產(chǎn)生基層執(zhí)法機關(guān)懶政或者濫用職權(quán)的兩極分化局面。

對此，一方面要厘清行政管理范圍，另一方面要規(guī)范行政指導(dǎo)界限。就前者而言，首先，執(zhí)法事項需恪守職權(quán)法定原則，對于基層執(zhí)法機關(guān)實施的執(zhí)法行為，應(yīng)在明確授權(quán)和職權(quán)清單范圍內(nèi)進行，任何于法無據(jù)的行為均屬于越權(quán)行為，應(yīng)給予否定性評價。其次，裁量尺度需恪守職權(quán)法定原則，對于違法行為的處罰權(quán)限和處罰力度，應(yīng)在法律法規(guī)規(guī)定的裁量基準范圍內(nèi)進行。最后，要依托一體化信息系統(tǒng)和綜合指揮平臺對案件信息進行初步識別，依法依規(guī)向基層執(zhí)法機關(guān)區(qū)別轉(zhuǎn)辦行政管理和行政指導(dǎo)事項。

就后者而言，首先，制定指導(dǎo)行為清單，以清單為基礎(chǔ)，細化行政指導(dǎo)行為的實施細則，進而提升行政指導(dǎo)行為的可行性。其次，建立怠于指導(dǎo)、錯誤指導(dǎo)的考核罰則，充分發(fā)揮行政機關(guān)在基層治理中的作用，提升社會公眾的滿意度和認可度。最后，拓寬基層自治形式創(chuàng)立自治管理的“3＋1”模式，“3”即自治內(nèi)容由自治組織制定、基層執(zhí)法機關(guān)給予指導(dǎo)及自治范圍內(nèi)公示3部分組成，“1”為專家出具書面意見，對基層執(zhí)法機關(guān)指導(dǎo)的內(nèi)容、形式及自治方式的可行性進行論證，保障自治措施的有效性。

二是聚合執(zhí)法規(guī)則，架構(gòu)基層執(zhí)法體系?；鶎有姓?zhí)法的違法風險主要集中在執(zhí)法標準不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不規(guī)范以及責任依據(jù)不明確三個方面。因此，要優(yōu)化執(zhí)法依據(jù)。整合現(xiàn)有法律法規(guī)，制定執(zhí)法依據(jù)清單以及紀律監(jiān)督清單，以法條整合的方式協(xié)助基層執(zhí)法機關(guān)搭建執(zhí)法規(guī)則體系。開展司法授課、聯(lián)席座談等活動，通過講述相關(guān)法律的立法原意和適用情形，加深基層執(zhí)法人員對執(zhí)法依據(jù)的理解，明晰執(zhí)法要求。搭建行政執(zhí)法案例庫和法律依據(jù)庫，通過大數(shù)據(jù)方式為基層行政執(zhí)法人員提供“智力”支持。

還要完善執(zhí)法規(guī)范。執(zhí)法程序的規(guī)范化建設(shè)有助于統(tǒng)一執(zhí)法標準，確?；鶎訄?zhí)法的合法性。具體來說，可由全市執(zhí)法指導(dǎo)部門牽頭制定各領(lǐng)域的行政執(zhí)法規(guī)范，出臺實施細則，使基層執(zhí)法程序可量化、可復(fù)制，減少人為的彈性操作。例如，可建立違法查處工作規(guī)范，明晰查處流程，細化調(diào)查程序，以表格、文字形式制作通知書、詢問筆錄等制式文件的模板，供基層執(zhí)法人員參考適用。

同時要明晰權(quán)責標準。權(quán)責罰一致是依法行政的內(nèi)在要求，在將行政職權(quán)下放至基層的過程中，亦應(yīng)明確行政機關(guān)的具體執(zhí)法責任，明晰追責和制裁標準，進而規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)行使的配置格局。

三是聚集解紛路徑，延伸基層執(zhí)法效能。從加大基層化解社會矛盾的力度上看，矛盾糾紛將會在網(wǎng)格、社區(qū)等呈現(xiàn)聚集性特征，故而基層執(zhí)法機關(guān)面臨著風險防控能力不充足、矛盾化解機制不完備的問題。為此，要提高風險防控意識。通過案例研討、社會調(diào)研、組織培訓(xùn)等方式提升執(zhí)法人員對風險的識別和判斷能力，在規(guī)范執(zhí)法的同時，預(yù)判執(zhí)法后果和社會影響，在源頭上化解行政爭議。要搭建多元矛盾化解平臺。由區(qū)縣級以上人民政府或者司法機關(guān)牽頭，搭建起人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多元調(diào)解聯(lián)動模式，完善社會矛盾預(yù)防調(diào)處綜合機制，打破矛盾化解的主體壁壘，破解“重復(fù)化解”怪圈。在化解主體的選擇上，要注重多元性，司法機關(guān)、行政機關(guān)以及其他一切有利的社會資源都可加以利用，同時，確?；庵黧w的客觀性，可將人大代表、法官、檢察官、人民陪審員、律師、專家學(xué)者、公職退休人員吸納至調(diào)解隊伍，并建立對應(yīng)的“智者庫”，以隨機抽取的方式確定協(xié)調(diào)化解專員，確保化解到位。此外，要以區(qū)塊鏈技術(shù)固定化解成果。在保障隱私權(quán)的基礎(chǔ)上，充分運用區(qū)塊鏈等技術(shù)固化協(xié)調(diào)化解成果，對此，可借鑒部分地區(qū)已試驗成功的經(jīng)驗，如北京市首個應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)的矛盾糾紛源頭治理在線平臺“無訟朝陽”，集調(diào)解資源整合管理、矛盾糾紛排查分析、在線矛盾多元調(diào)解、調(diào)解業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)、在線申請司法確認等功能于一體。同理，在基層治理過程中，也可借用區(qū)塊鏈技術(shù)，打造一體化、一站式糾紛調(diào)解模式，建立有效信息聯(lián)結(jié)紐帶，實現(xiàn)矛盾糾紛的實質(zhì)性化解。

基層執(zhí)法肩負著彰顯行政執(zhí)法溫度和激活基層社會治理能力的重任。要打好基層執(zhí)法的上述“三套組合拳”，架構(gòu)權(quán)責清晰、運轉(zhuǎn)順暢、廉潔高效的行政執(zhí)法體系，提升基層執(zhí)法效能，助推法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展。

（作者邱春陽系北京市通州區(qū)人民法院行政審判庭庭長）