生態(tài)補償助力破解母親河保護困境

通過生態(tài)補償機制使受益者能夠分擔治理成本、為享受的生態(tài)服務(wù)買單，方才公平，也才能真正調(diào)動各方積極性，形成保護合力

近日，山東省政府召開新聞發(fā)布會，公布了此前與河南省所簽協(xié)議的“對賭”結(jié)果：由于黃河入魯水質(zhì)始終保持在二類水質(zhì)以上，山東作為受益方，共兌現(xiàn)河南生態(tài)補償資金1．26億元。

2021年，分處黃河上下游的河南與山東兩省政府簽訂《黃河流域“豫魯段”橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，就交界的劉莊國控斷面水質(zhì)進行約定，如水質(zhì)改善，由山東對河南進行補償，反之亦然。如今，一年期滿，水質(zhì)得到持續(xù)改善，河南“賭”贏山東1．26億元。而山東雖付出1億多元“代價”，但獲得了質(zhì)量優(yōu)良的河水及相應(yīng)環(huán)境容量，僅就減少的治污成本而言也相當劃算。如此看來，這著實是一場沒有輸家的雙贏“賭局”。

當然，這里的“對賭”只是個形象的說法，其實質(zhì)是國家近年來大力推行的一種生態(tài)補償類型。所謂生態(tài)補償，顧名思義，是對生態(tài)價值的補償，通常由生態(tài)環(huán)境的受益者對為保護環(huán)境作出特別貢獻者提供經(jīng)濟資助，以彌補其付出的成本或利益損失。其中，在不同級別主體間自上而下進行的為縱向補償，在平級主體之間協(xié)商或依市場進行的為橫向補償。河南和山東通過“對賭”所形成的，是黃河流域首個省際政府間橫向生態(tài)補償。這只是黃河流域生態(tài)補償制度體系的一部分。除省際補償外，許多省在其內(nèi)部也探索建立了類似制度。譬如山東，去年9月全省301個跨縣界斷面都簽訂了類似協(xié)議，實現(xiàn)了省內(nèi)流域全覆蓋。

或許有人會提出疑問，環(huán)境保護不是人人有責嗎，為何還要補償或獎勵？這就涉及義務(wù)強度和收益分配的公平問題。生態(tài)文明時代，固然人人都須環(huán)保，但在滿足基本義務(wù)的前提下如何對待環(huán)境，仍有很大彈性空間，這也與各方所處生態(tài)“位置”密切相關(guān)。仍以河流為例，上游總是近乎本能地多用、多排污，因為其有使污染順流而下、把經(jīng)濟收益留歸自己的“自然”優(yōu)勢。盡管從河流整體和環(huán)?？傮w角度看，這是最不劃算的——污染容易治理難，對于上游的排放影響，下游往往要付出多倍代價才能消除。但如果為使下游享受良好環(huán)境而對上游施加嚴格管制，限制其開發(fā)利用，又無異于讓上游為下游利益“買單”，有失公允，而且上游也往往缺乏動力甚至心懷抵觸，很難保證實效。

從以往實踐看，生態(tài)治理規(guī)模越大、跨行政區(qū)域越多，效果往往越差，這正是各省市交界區(qū)域經(jīng)常出現(xiàn)污染“黑三角”的主要原因，也是經(jīng)濟學上所謂環(huán)境成本、收益不對稱性的體現(xiàn)。而通過生態(tài)補償機制使相關(guān)各方以環(huán)境效益為紐帶建立直接關(guān)聯(lián)，使受益者能夠分擔治理成本、為享受的生態(tài)服務(wù)買單，方才公平，也才能真正調(diào)動各方積極性，形成保護合力。就此而言，生態(tài)補償實為實現(xiàn)更大力度環(huán)境治理所必須，也是生態(tài)文明建設(shè)的源頭活水和動力之源。

正因如此，2000年以來，國家高度重視并大力推行生態(tài)補償。2005年，黨的十六屆五中全會首次提出了“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則。2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》把生態(tài)補償制度列為生態(tài)文明制度體系的“四梁八柱”之一并作出具體部署。2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，進一步確立了到2020年實現(xiàn)重點領(lǐng)域和重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，補償水平與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應(yīng)的建設(shè)目標。2014年修訂的環(huán)境保護法和2020年通過的長江保護法更將生態(tài)補償確立為正式法律制度，搭建起制度體系框架。

尤其值得一提的是，鑒于以往生態(tài)補償探索過于依賴中央財政、集中于縱向領(lǐng)域的不足，黨的十九大報告強調(diào)“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”。近年來，國家大力引導推進橫向補償機制建設(shè)，確定以“流域上下游”為重點領(lǐng)域，并與大江大河治理相結(jié)合。相關(guān)部委不僅發(fā)布指導意見，而且專門頒布實施方案，在黃河、長江開展全流域橫向生態(tài)補償機制建設(shè)試點，要求遵循“保護責任共擔、流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享”原則，搭建“全面覆蓋、權(quán)責對等、共建共享”平臺，以生態(tài)補償為契機強化各治理主體之間的交流、合作，實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控、流域共治和保護協(xié)作。前述“魯豫有約”即為此大背景下的產(chǎn)物，其進一步發(fā)展壯大，覆蓋黃河、長江全流域，并推廣復制到其他河流和領(lǐng)域的美好前景，也樂觀可期。

（作者鞏 固系北京大學法學院研究員，中國法學會環(huán)境資源法學研究會副秘書長）