構(gòu)建公共服務行政法，是優(yōu)化行政法的體系結(jié)構(gòu)和建設現(xiàn)代化法治政府的必由之路。黨的十八屆四中全會對法治政府建設提出的首要目標是全面依法履行政府職能。為了實現(xiàn)這一基本目標，行政法治建設應當注重面向公共行政，推進行政法體系結(jié)構(gòu)與政府職能體系結(jié)構(gòu)的一致化，及時和充分地回應政府履職過程中的規(guī)范需求和保障制度供給。在我國服務型政府的職能體系中，政務服務和公共服務是兩個基本領(lǐng)域并形成我國服務型政府職能的二元結(jié)構(gòu)。在我國行政法治的發(fā)展中，涉及政務服務方面的行政法建設業(yè)已取得眾所周知的進步，但是在公共服務方面的行政法建設，亟待著手進行系統(tǒng)化構(gòu)建工作。

積極回應我國現(xiàn)代化進程中對政府公共服務的系統(tǒng)化需求，是構(gòu)建公共服務行政法的重要目標，也是形成行政法公共服務制度板塊的基本要求。民生方面公共服務的系統(tǒng)化，表現(xiàn)為在人的生老病死全生命過程中，各類公共服務的關(guān)聯(lián)度不斷提高。我國新的人口政策執(zhí)行方面的公共服務，已經(jīng)在生育、養(yǎng)育、教育等方面直接聯(lián)結(jié)起來，包括基礎教育方面的“雙減”管理措施和對資本無序擴張的規(guī)制措施。城鎮(zhèn)化、數(shù)字化、創(chuàng)新性人才培養(yǎng)等重要方面的公共服務，也都反映出各個部門性的、局部的工作必須通過相互關(guān)聯(lián)才能實現(xiàn)服務宗旨。公共服務的系統(tǒng)化進程和體現(xiàn)社會正義的公共服務價值觀，對普遍性和共同性程度更高的行政法法律制度有了更為迫切的需求，因此行政法應當通過提高其制度形成能力和實際規(guī)范能力，形成公共服務行政法來及時回應這種需求。

既有的行政法基本制度及其行政法理論，尚不足以為履行政府公共服務職能提供整體和全面的規(guī)范支持。相比行政處罰、行政強制和行政許可等秩序保障性和準入限制性制度及其權(quán)利救濟手段，公共服務方面的法律制度不但比較分散、整體性不強，而且在法律形式、效力形成和救濟手段方面的特殊性都缺乏完整的制度安排，尚不能為系統(tǒng)性比較高的政府公共服務活動提供基礎性規(guī)范。行政給付和行政合同的傳統(tǒng)理論及其制度模式，雖然與政府公共服務職能關(guān)聯(lián)度比較高，但由于尚沒有完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，不能切合我國政府公共服務規(guī)范需求，也不能充分反映我國公共服務領(lǐng)域改革進程。

以教育、醫(yī)療、文化、托幼、養(yǎng)老、殯葬及其城鄉(xiāng)基礎設施服務和公用設施服務為代表的必需類公共服務，在經(jīng)歷了早期階段的企業(yè)模式和市場化嘗試后進入轉(zhuǎn)型期。根據(jù)科學發(fā)展觀和新發(fā)展理念，承擔主要公共服務職能的事業(yè)單位從2011年開始進行公益導向的分類改革。這一改革現(xiàn)在已經(jīng)取得很大進展并且仍在繼續(xù)進行，同時也遇到極大挑戰(zhàn)。受到挑戰(zhàn)比較嚴重的領(lǐng)域，也是目前公共服務中矛盾比較突出的地方，突出表現(xiàn)為醫(yī)療領(lǐng)域中的過度醫(yī)療、醫(yī)藥費用過高和醫(yī)療質(zhì)量堪憂及由此引起的醫(yī)患矛盾，教育領(lǐng)域的中小學學生學習與培訓負擔過重等問題。

上述諸方面問題的癥結(jié)，很大程度上都可以歸結(jié)為公共服務固有的公益性和市場機制內(nèi)在的趨利性之間的矛盾，因為，在部分公共服務中，為提高效率或者改善財務狀況引入了市場機制，或者面臨外部市場的不合理同業(yè)競爭。根據(jù)2011年事業(yè)單位分類改革的要求，在對行政性和經(jīng)營性事業(yè)單位進行剝離后保留的公益服務性事業(yè)單位，分為完全公益性的一類單位（例如屬于基礎教育的中小學），保持部分市場機制的二類公益單位（例如高等學校和公立醫(yī)院）。這種公共服務的新體制是在相關(guān)事業(yè)單位自主權(quán)框架下實行的。事業(yè)單位及其決策者對市場機制的利用能力、對同業(yè)市場的競爭能力，以及對公共服務中的公共利益的保護能力甚至保護意愿，實際上也是不健全和不完備的。尤其是在對服務提供過程的體制監(jiān)督和外部參與尚不充分的情況下，公共服務中的公益流失和引發(fā)社會矛盾實際上就難以避免。

面對公共服務的新體制，既有的法律制度也不能完全適應并有效發(fā)揮規(guī)范作用。我國的行政法和民法是相互分離的。這種分離難以適應在公益導向的公共服務中利用逐利性市場機制的情形，傳統(tǒng)行政法的制度和理論也沒有提供現(xiàn)成的答案。所以，為了適應我國公共服務新體制和運行機制的需要，我們必須積極研究公共服務行政法的理論和實務，在公共服務的政府供給責任、公共服務的供給人、公共服務的生產(chǎn)者和生產(chǎn)方式、公共服務的提供者和提供方式、公共服務受益人的受益權(quán)利和救濟機制等諸方面給出系統(tǒng)的回應。

（作者于安系中國法學會行政法學研究會副會長，廣東外語外貿(mào)大學云山工作室首席專家）