2012年，《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》明確指出基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務。由于政治、經濟、文化的原因，不同國家在不同的階段對公共服務范圍的界定、提供方式的選擇，以及制度安排各不相同。當前，公共服務是我國政府的一項重要職能，如何回應現(xiàn)實需要，通過法律制度的完善建構公平、高效的公共服務保障體系，是新時代行政法學研究的使命。

我國公共服務改革大體可以分為兩個階段。第一個階段是體制改革期（1978年－2002年）。十一屆六中全會指出社會主義初級階段主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，因而以經濟建設為中心，解放、發(fā)展生產力是社會發(fā)展的重心。這個時期，我國公共服務改革的主要特點可以概括為市場化、社會化、地方化三大特點。改革的切入點是事業(yè)單位改制，目的在于通過賦予事業(yè)單位自主權，提高公共服務績效，減輕政府財政支出壓力。1986年的民法通則將這種自主權與法人地位關聯(lián)在一起，明確了事業(yè)單位的法人身份。囿于改革的階段性，對于事業(yè)單位法人自主權的范圍，事業(yè)單位法人與企業(yè)法人之間的差異，以及如何協(xié)調事業(yè)單位的公共性與自主權等深層次的問題，理論與實踐均未給予應有的關注。1992年至1997年，政事分開和事業(yè)單位社會化成為事業(yè)單位改革的重點，事業(yè)單位社會化、民間資本的引入，打破了政府提供公共服務的單一供給模式，形成了公共服務供給的多元化雛形，為多元辦醫(yī)體制、多元辦學體制等公共服務供給端改革奠定了基礎。

2002年，我國公共服務改革正式進入了的第二階段，這一階段可以稱為制度完善期（2002年至今）。黨的十六大報告首次明確了公共服務是一項重要的政府職能。2017年，黨的十九大明確中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，保障與改善民生成為當前的重要議題。隨著國家發(fā)展的民生取向不斷強化，我國逐步推動了以“基本公共服務均等化”為目標的公共服務體系建設。在完善公共服務體制的目標下，事業(yè)單位改革被列入行政體制改革的總體方案中，中央確立了事業(yè)單位改革的目標以及整體規(guī)劃，分類推進事業(yè)單位改革，同時，逐步明確了公共服務保障中的政府責任，旨在通過社會政策體系構建、公共財政體制改革和公共服務供給機制創(chuàng)新，提高基本公共服務的普遍性、可及性、公平性和均等化水平。2018年，國務院辦公廳印發(fā)《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，將基本公共服務事項列入中央與地方共同財政事權范圍，在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付制度，明確了基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任分擔方式，2021年頒布的《國家基本公共服務標準》進一步將基本公共服務分為9個方面、22大類、80個服務項目。當前我國公共服務相關制度日益完善并逐步呈現(xiàn)出以下特點：其一，劃分基本公共服務與非基本公共服務，明確不同類型公共服務保障中政府的職能定位，實施公共服務分類保障制度；其二，效率與公平的平衡是公共服務的制度核心；其三，確立了多元化的公共服務供給體制。

對于法學研究而言，政府職能調整的意義在于以法律為載體，以社會基本權利保障為目的，界分國家、社會和市場的關系，明確政府的法定職責。政府“公共服務”職能的履行，涉及“公共服務”范圍的界定，服務方式的選擇，以及目前承擔國家確立的九大類型“公共服務”職能的事業(yè)單位與國有企業(yè)的改革。如何完善基本公共服務保障制度？設立公共組織還是依靠市場供給，哪種是更為有效率的“公共服務”提供方式？決定模式選擇的相關因素有哪些？如何通過法律制度的完善實現(xiàn)公共服務供給中的公平與效率平衡？這些問題亟須理論研究予以回應。

總之，公共服務改革對行政法的研究內容與研究視角都帶來極大的沖擊，這種沖擊體現(xiàn)為以自由保障為核心的不得侵權的政府義務與公法規(guī)則，不足以承載保障公民的社會基本權利和規(guī)范政府的“公共服務”職能等現(xiàn)實需要。在以轉變政府職能為核心的行政體制改革中，一方面，現(xiàn)實生活具有無限豐富的需求；另一方面，理論與制度供給又存在著嚴重的匱乏。理論研究的責任決定了行政法的研究必須立足于社會基本矛盾的變化，回應行政體制改革的現(xiàn)實需要，在以公權力規(guī)制為核心的制度體系之外，逐步完善以政府職能為核心的責任履行規(guī)則。政府職能的調整決定了行政法的研究視角與范圍必須走向多元化，這意味著行政法學研究應當突破以公權力為核心的傳統(tǒng)行政法的研究領域，轉向以政府職能為核心，回應我國行政體制改革的現(xiàn)實。

（作者李昕系首都師范大學政法學院教授）