數據基礎制度建設事關國家發(fā)展和安全大局。2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)《黨和國家機構改革方案》，部署組建國家數據局，明確了國家數據局的使命，其中第一項任務就是“負責協(xié)調推進數據基礎制度建設”。今年4月，國家數據局召開首次全國數據工作會議，從健全基礎制度、釋放要素潛能、加快轉型賦能等八方面對2024年數據工作作出部署。

為加快構建數據基礎制度，2022年12月發(fā)布的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），提出了20條重要舉措。

“數據二十條”的核心要義是建立四大數據基礎制度體系：一是建立保障權益、合規(guī)使用的數據產權制度體系；二是建立合規(guī)高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度體系；三是建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度體系；四是建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度體系。

筆者認為，完善數據產權制度是健全數據基礎制度的前提。數據產權制度體系是其他三大類數據要素基礎制度體系的根基。沒有歸屬清晰、合規(guī)利用、權益保障的數據產權制度，就無法形成高效公平、合規(guī)有序、安全可控的數據要素市場生態(tài)。

數據產權制度體系下的基礎制度在“數據二十條”中多達5項，從數據產權結構性分置，到公共數據、企業(yè)數據、個人數據的確權授權，以及對數據要素各參與方合法權益的保障，構建了數據產權運行的基本規(guī)則，為其他三類數據要素制度體系的建設奠定了基礎。

數據作為生產要素，是現代社會生產經營活動所需要的基礎性資源，構建數據產權制度的核心是激活數據要素市場，充分發(fā)揮數據要素的作用。數據產權與傳統(tǒng)財產權不同，其最大區(qū)別在于數據的生成具有共生性，且具有非稀缺性和非排他性，數據一旦形成，可以被多個使用者同時利用、重復利用和循環(huán)利用，數據主體對數據使用價值的擁有，不會因為新增數據使用者的數量而減少。因此，構建數據產權制度必須跳出所有權思維定式，探索“共生數據、共同共有、共同使用、共享收益”的新模式，強化以合法持有和利用數據資源為基礎的數據產權制度，聚焦數據要素的各參與方在采集、加工使用、交易流通以及應用全過程中與數據有關的權益即數據要素價值的釋放。

建立健全歸屬清晰、合規(guī)利用、權益保障的數據產權制度是激活數據要素市場，更好發(fā)揮數據要素乘數效應，賦能經濟社會高質量發(fā)展的內在要求。筆者認為，構建歸屬清晰、保障權益、合規(guī)使用的數據產權制度，需要解決數據產權在兩大層面的清晰問題：一是數據在法律層面的清晰，這要求要賦予數據產權明確的法律地位，否則很難實現市場主體享有合法持有、使用、獲取數據要素價值的權益；二是數據在經濟層面的清晰，這要求數據產權的合法持有者對數據產權具有極強的約束力，這需要構建數據產權的約束依據，并通過約束依據明確數據產權的收益目標。

“數據二十條”提出，要界定數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，這是一項重大的新型產權制度創(chuàng)新。以上“三權”分置的基礎是建立數據資源的合法持有權，這里的“合法持有”與“依法持有”有著本質的區(qū)別，前者要求現行法律法規(guī)沒有明確禁止的即可為；后者則要求嚴格按照已有的法律法規(guī)，只要法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的就不能做。顯然，在當前數據要素市場沒有明確法律法規(guī)的前提下，數據“合法持有”的價值導向將最大限度地保護數據要素市場各參與方利用數據的權益。

對數據資源的合法持有，是數據生產者從事數據加工使用和后續(xù)從事數據產品經營活動的前提條件。因此，數據的確權機制主要解決數據資源的合法持有；數據資源的授權則重點聚焦如何推動數據資源的高質量供給，更好發(fā)揮數據資源的要素價值，特別是充分發(fā)揮公共數據資源的要素價值。

在公共數據資源授權運營主體的選定方面，應重點聚焦重點行業(yè)和領域，挖掘具有較強可實施性的典型數據要素應用場景，評估授權運營主體在授權運營期限內能否取得顯著的數據要素價值應用成效。同時，要堅持“兩個毫不動搖”的原則，公共數據資源應向國有企業(yè)和民營企業(yè)公平授權，確保有實力的民營企業(yè)公平參與數據要素市場競爭，平等運營和使用數據生產要素，并取得公平合理的收益。

以數據產權為核心的數據基礎制度建設，涉及經濟轉型、社會穩(wěn)定、國家安全等方方面面，與各類企業(yè)和廣大人民群眾切身利益息息相關，在具體制定和實施過程中將會面臨更多的挑戰(zhàn)和不確定性。我們要立足更好發(fā)揮數據要素作用，探索和研究數據產權、交易、流通、分配、治理的基本規(guī)律，統(tǒng)籌數據要素市場的發(fā)展和安全，敬畏和尊重數據要素市場的發(fā)展規(guī)律，在實踐中完善，在探索中發(fā)展。

（作者王春暉系浙江大學網絡空間安全學院雙聘教授、中國行為法學會數據要素決策咨詢專家委員會主任兼首席專家）