□ 法治日?qǐng)?bào)全媒體記者 韓宇

□ 通訊員 關(guān)放 萬(wàn)義

2020年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與遼寧省人民政府簽署共建城市更新先導(dǎo)區(qū)合作框架協(xié)議，合作共建城市更新先導(dǎo)區(qū)。經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索，遼寧城市更新先導(dǎo)區(qū)的頂層設(shè)計(jì)初步形成、工作機(jī)制基本建立、實(shí)施路徑不斷清晰，沈陽(yáng)獲全國(guó)首批城市更新試點(diǎn)、遼陽(yáng)獲批國(guó)家歷史文化名城，城市更新先導(dǎo)區(qū)建設(shè)成效初顯。

近日，《遼寧省城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）經(jīng)遼寧省十三屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)，將于2022年2月1日起施行?！稐l例》立足遼寧省城市更新先導(dǎo)區(qū)的建設(shè)要求，框定城市更新行為準(zhǔn)則，劃定城市更新活動(dòng)底線，構(gòu)建了城市更新基本制度框架，對(duì)指導(dǎo)遼寧省開(kāi)展城市更新工作具有重要意義。

立法規(guī)范保障更新

遼寧省作為國(guó)家重要的老工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化發(fā)展起步早，城鎮(zhèn)化率較高。但目前城市部分存量空間功能品質(zhì)與現(xiàn)代化建設(shè)已不相適應(yīng)，基礎(chǔ)設(shè)施老化、功能不夠完善、地下空間開(kāi)發(fā)不夠、治理能力層次不高等情況對(duì)城市發(fā)展的整體性、系統(tǒng)性、智能性、宜業(yè)宜居宜樂(lè)性造成影響，迫切需要更新轉(zhuǎn)型升級(jí)。

在遼寧老工業(yè)基地推動(dòng)城市更新先導(dǎo)區(qū)建設(shè)，是一項(xiàng)極具創(chuàng)新的工作，需要通過(guò)立法解決工作體系機(jī)制不健全、缺少規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)、指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)不完善等問(wèn)題，并隨著城市更新實(shí)踐發(fā)展不斷豐富和完善。

《條例》聚焦綠色低碳、便利宜居、保護(hù)傳統(tǒng)、提升品質(zhì)的目標(biāo)要求，對(duì)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化區(qū)域功能布局、改善城市人居環(huán)境、加強(qiáng)歷史文化保護(hù)等城市更新活動(dòng)作出一系列規(guī)定，明確城市更新原則方向，框定城市更新范圍領(lǐng)域，促進(jìn)城市留白、留璞、增綠，為城市積累財(cái)富和發(fā)展空間；管控城市開(kāi)發(fā)密度和建設(shè)強(qiáng)度，將城市建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，遏制“攤大餅”式發(fā)展。

《條例》充分體現(xiàn)遼寧特點(diǎn)，突出地域特色，既是對(duì)遼寧以往城市更新經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)歸納，也是對(duì)城市更新實(shí)踐難題的規(guī)范紓解，努力走出一條符合老工業(yè)基地城市發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律的治理新路子。

堅(jiān)持規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)先行

《條例》要求建立“城市體檢評(píng)估——城市更新專項(xiàng)規(guī)劃——城市更新年度計(jì)劃”的層層遞進(jìn)式城市更新規(guī)劃及實(shí)施體系，從源頭上強(qiáng)化對(duì)城市更新實(shí)踐工作的方向引領(lǐng)。

城市體檢評(píng)估就像看病需要把脈問(wèn)診一樣，目的是了解城市的“健康狀況”，找出病癥，確定“治療”方案。城市體檢采取的是城市自體檢、第三方體檢和社會(huì)滿意度調(diào)查相結(jié)合的方法，主要包括生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色等8個(gè)方面65項(xiàng)指標(biāo)。按照《條例》規(guī)定，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)體檢評(píng)估信息平臺(tái)建設(shè)，完善城市體檢評(píng)估指標(biāo)體系，確定更新范圍和更新重點(diǎn)，將城市體檢評(píng)估結(jié)果作為編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的重要依據(jù)。

城市更新涉及城市發(fā)展、運(yùn)行方方面面，關(guān)系城市發(fā)展的走向和未來(lái)，需要編制專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌引導(dǎo)?！稐l例》規(guī)定，城市更新主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，明確城市更新總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施策略和保障措施，統(tǒng)籌安排城市空間、資源、環(huán)境、人力資源等要素。

城市更新到底更新哪些項(xiàng)目、更新范圍有多大、采取怎樣的更新方式？這就需要年度計(jì)劃來(lái)作具體指引?！稐l例》規(guī)定，市、縣城市更新主管部門依據(jù)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃和年度城市體檢評(píng)估結(jié)果，編制城市更新年度計(jì)劃，確定城市更新具體項(xiàng)目、區(qū)域規(guī)模、更新方式等內(nèi)容，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。具體到城市更新項(xiàng)目建設(shè)，還要編制區(qū)域更新方案，以確保更新區(qū)域“一案一策”，使更新更有針對(duì)性，符合區(qū)域?qū)嶋H情況。

劃定重點(diǎn)厘清路徑

城市更新的實(shí)質(zhì)是城市建設(shè)從增量建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪恐卫?，城市中大量存在的既有建筑、老舊小區(qū)成為城市更新的重點(diǎn)。2019年至2021年，遼寧省已改造老舊小區(qū)2599個(gè)，涉及113萬(wàn)戶居民。通過(guò)對(duì)老舊管網(wǎng)、小區(qū)環(huán)境及配套設(shè)施的改造、建筑物本體及附屬設(shè)施修繕以及養(yǎng)老、托幼、便民、停車等社會(huì)服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，解決群眾“急難愁盼”問(wèn)題，提升居住品質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感，這既是城市更新工作的重點(diǎn)，也是城市更新立法的關(guān)切點(diǎn)。

《條例》規(guī)定，對(duì)既有建筑以修繕加固為主，采取保留、改造和拆除等方式進(jìn)行更新。除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無(wú)修繕保留價(jià)值的建筑外，城市更新項(xiàng)目不得實(shí)施大規(guī)模拆除、增建和搬遷。要求結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等工作，通過(guò)補(bǔ)建、購(gòu)置、置換、租賃、改造等方式，利用居住社區(qū)內(nèi)空地、荒地以及拆除違法建設(shè)騰空土地等配建設(shè)施，增加公共活動(dòng)空間。

此外，《條例》著眼提升居住品質(zhì)，不僅要求加強(qiáng)排水管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施改造，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)供水、供氣、供熱、供電、排水、網(wǎng)絡(luò)通信等工程的新建、改造，避免同一地段反復(fù)施工，而且在提高市政管網(wǎng)的數(shù)據(jù)收集和智能化監(jiān)測(cè)能力方面作出規(guī)定；不僅要求增設(shè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施、幼兒園、警務(wù)室、養(yǎng)老設(shè)施、文化設(shè)施等基本公共服務(wù)設(shè)施和便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施，而且鼓勵(lì)和支持物業(yè)服務(wù)企業(yè)通過(guò)建設(shè)智慧物業(yè)服務(wù)管理平臺(tái)，發(fā)展線上線下社區(qū)服務(wù)，體現(xiàn)了推動(dòng)城市建設(shè)和治理全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的治理理念。

保護(hù)歷史保留記憶

遼寧歷史資源豐富，盛京皇城、遼陽(yáng)白塔、朝陽(yáng)紅山文化等久負(fù)盛名。如何通過(guò)城市更新既保護(hù)好歷史建筑、文物以及歷史文化街區(qū)，同時(shí)展現(xiàn)老城新貌，這是《條例》制定過(guò)程中一直關(guān)注的問(wèn)題。

為此，《條例》規(guī)定，城市更新主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同文化和旅游部門編制本省城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系規(guī)劃，將歷史文化資源的有效保護(hù)和合理利用，與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、改善生態(tài)環(huán)境和保障生活需求相結(jié)合。市、縣人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)歷史文化街區(qū)風(fēng)貌進(jìn)行整治，在尊重街區(qū)整體格局和風(fēng)貌的前提下進(jìn)行創(chuàng)新性的更新改造、持續(xù)利用。

同時(shí)，注重從老工業(yè)基地實(shí)際出發(fā)，推動(dòng)廢棄工業(yè)廠區(qū)、礦區(qū)的修繕整治、轉(zhuǎn)型升級(jí)和活化利用，做好工業(yè)遺存保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用，是遼寧城市更新工作的重點(diǎn)，也是亮點(diǎn)。如沈陽(yáng)紅梅味精舊廠區(qū)改造項(xiàng)目、阜新百年城賽道項(xiàng)目、朝陽(yáng)水泵廠等歷史文化街區(qū)保護(hù)項(xiàng)目 ，都是提升工業(yè)基地的歷史文化價(jià)值和歷史文化價(jià)值，激發(fā)城市活力的新模式。

為此，《條例》規(guī)定，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)工業(yè)遺存以及工業(yè)建筑、工業(yè)設(shè)備、廠址、生產(chǎn)工藝等老工業(yè)基地工業(yè)文化資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用。建立工業(yè)遺存評(píng)估體系，開(kāi)展工業(yè)遺產(chǎn)的調(diào)查普查和認(rèn)定，分等級(jí)進(jìn)行保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用。鼓勵(lì)和支持將具有重要價(jià)值的工業(yè)遺產(chǎn)及時(shí)公布為相應(yīng)級(jí)別的文物保護(hù)單位和歷史建筑。

筑牢城市安全底線

城市“看海”怎么解決、燃?xì)獍踩蛔阍趺囱a(bǔ)齊、怎么更好地確保高層建筑消防安全……在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中，群眾的煩心事成為遼寧城市更新立法下功夫解決的問(wèn)題。

為提升城市基礎(chǔ)設(shè)施安全，《條例》規(guī)定，城市更新主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，提高市政管網(wǎng)的數(shù)據(jù)收集和智能化監(jiān)測(cè)能力，及時(shí)對(duì)管網(wǎng)漏損、城市防水排澇、燃?xì)獍踩冗M(jìn)行預(yù)警和應(yīng)急處置。

為有效解決高層建筑防火安全，《條例》規(guī)定，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)組織城市更新主管部門和應(yīng)急管理等有關(guān)部門加強(qiáng)超高層建筑消防安全管理，提高超高層建筑消防救援能力。超高層建筑產(chǎn)權(quán)單位或者其委托的管理單位應(yīng)當(dāng)建立消防安全隱患排查整治制度，制定應(yīng)急處置預(yù)案和風(fēng)險(xiǎn)防控方案。

《條例》還對(duì)建設(shè)立體化信息化社會(huì)治安防控體系，完善跨部門信息共享、協(xié)同預(yù)警的信息交流機(jī)制和聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)急救援體系和搶險(xiǎn)救援專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，以及規(guī)范應(yīng)急避難場(chǎng)所的規(guī)劃、建設(shè)和使用等作出規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)城市安全的風(fēng)險(xiǎn)源頭管控、過(guò)程監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)預(yù)警、應(yīng)急處置和綜合管理，提升城市安全韌性。

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