□ 法治觀察

綠水青山是人民群眾美好生活的重要組成部分，也是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的直接體現(xiàn)。建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是“綠水青山就是金山銀山”的重要轉(zhuǎn)化路徑，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

□ 王清軍

近日，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出推動(dòng)建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動(dòng)，真正讓保護(hù)者、貢獻(xiàn)者得到實(shí)惠。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，是指通過財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，對(duì)按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人予以補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排，目的是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)者和受益者之間的互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是在生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地之間，建立起成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的機(jī)制。

在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系中，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的地位較為特殊，作用或意義更為重大。這是因?yàn)椋瑱M向補(bǔ)償介于政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償之間，兼具政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)母髯员容^優(yōu)勢(shì)，且能夠充當(dāng)政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償相互連結(jié)的橋梁。憑借比較優(yōu)勢(shì)和橋梁定位，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制暢通了“綠水青山”與“金山銀山”的轉(zhuǎn)化渠道，讓“綠水青山”保護(hù)者和受益者均能獲得各自利益滿足，這在實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動(dòng)之同時(shí)，更能促進(jìn)不同區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

黨和國家高度重視生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)。黨的二十大報(bào)告提出“完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》強(qiáng)調(diào)“健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。近年來，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的法治化進(jìn)程加快推進(jìn)。繼環(huán)境保護(hù)法、長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法等法律相繼確立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度之后，2024年，國務(wù)院公布《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)囊?guī)范化。

一段時(shí)間以來，在相關(guān)部門的持續(xù)發(fā)力下，縱深推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得較好成效，但也要看到，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行過程中還面臨諸多難點(diǎn)堵點(diǎn)問題。一是補(bǔ)償領(lǐng)域?qū)用?，偏重于流域橫向補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)積累，對(duì)森林、大氣等具有外溢性生態(tài)環(huán)境要素橫向補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)路徑關(guān)注不足；二是補(bǔ)償權(quán)責(zé)配置層面，未能有效厘清各級(jí)政府之間在跨界橫向補(bǔ)償事權(quán)上的職責(zé)分工；三是在出資、補(bǔ)償方式層面，仍以財(cái)政補(bǔ)償、資金補(bǔ)償為主，市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償機(jī)制顯著不足；四是在補(bǔ)償配套措施層面，平臺(tái)支撐和共享信息機(jī)制等管理服務(wù)功能受限，治理效能仍有較大提升空間。

《意見》作為新階段橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制頂層設(shè)計(jì)的制度文件，對(duì)補(bǔ)償機(jī)制的工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施作出了系統(tǒng)部署，建立健全分層分類的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，有助于解決現(xiàn)實(shí)中的堵點(diǎn)難點(diǎn)問題。比如針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償權(quán)責(zé)配置不清之難題，明確了中央層面統(tǒng)一建立長(zhǎng)江、黃河等大江、大河干流補(bǔ)償機(jī)制，地方層面自主深化除大江、大河干流之外的重點(diǎn)流域補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，通過“統(tǒng)分結(jié)合”思路初步解決了中央與地方在重點(diǎn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的權(quán)責(zé)分工。針對(duì)補(bǔ)償領(lǐng)域范圍不廣之難題，要求加快探索其他生態(tài)環(huán)境要素指標(biāo)設(shè)定、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、保護(hù)成本核算等，因地制宜拓展森林、大氣、濕地等領(lǐng)域的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，拓展補(bǔ)償領(lǐng)域。針對(duì)補(bǔ)償方式單一之難題，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用和保護(hù)修復(fù)不同環(huán)節(jié)，建立開發(fā)利用主體和保護(hù)修復(fù)主體利益連接機(jī)制，通過深化橫向補(bǔ)償內(nèi)涵，能夠?qū)崿F(xiàn)補(bǔ)償參與主體、出資方式、補(bǔ)償方式的多元化。針對(duì)治理效能不足之難題，要求發(fā)揮橫向補(bǔ)償機(jī)制管理平臺(tái)在數(shù)據(jù)綜合集成、全面系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，夯實(shí)平臺(tái)支撐。

此外，《意見》還就如何豐富補(bǔ)償要素、完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等提出了具體要求。這些規(guī)定都具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，將進(jìn)一步暢通“綠水青山”與“金山銀山”的轉(zhuǎn)化渠道。

綠水青山是人民群眾美好生活的重要組成部分，也是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的直接體現(xiàn)。建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是“綠水青山就是金山銀山”的重要轉(zhuǎn)化路徑，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提升全社會(huì)保護(hù)綠水青山的積極性、主動(dòng)性。期待各地都能認(rèn)真落實(shí)《意見》各項(xiàng)要求，促進(jìn)“覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多元、治理更加高效”的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制長(zhǎng)效化運(yùn)行，推動(dòng)我國的天更藍(lán)、地更綠、水更清，萬里河山多姿多彩，人與自然和諧共生。

（作者系華中師范大學(xué)法學(xué)院教授、《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》起草專家組成員）