謝天 

近日，網上一則“公職人員下班兼職送外賣”新聞引發(fā)社會公眾熱議。黨員領導干部、公職人員能否兼職從事副業(yè)、是否違反黨的紀律和相關法律法規(guī)，可作如下分析。

一、黨員領導干部、公職人員身份的界定

公職人員的范圍包含黨員領導干部。黨內法規(guī)對黨員領導干部兼職作出專項規(guī)定，所以對于兼具黨員領導干部身份的公職人員，應當同時受到黨內法規(guī)、國家法律法規(guī)雙重約束。

“黨員領導干部”是指擔任領導干部職務的中國共產黨黨員，系黨內重點管理對象。按照中央紀委國家監(jiān)委的答復，“黨員領導干部”的范圍主要包括以下三部分：一是黨政機關中的“黨員領導干部”，包括黨的機關、人大機關、政協機關、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、各民主黨派和工商聯機關以及參照公務員法管理的單位中擔任各級領導職務和副調研員以上非領導職務（推行公務員職務與職級并行制度后，副調研員非領導職務套改為四級調研員職級）的中共黨員。二是國有企業(yè)中的“黨員領導干部”，包括大型、特大型國有和國有控股企業(yè)（含國有和國有控股金融企業(yè)）中層以上領導人員，中型以下國有和國有控股企業(yè)（含國有和國有控股金融企業(yè)）領導班子，以及上述企業(yè)中其他相當于縣處級以上層次的中共黨員。三是事業(yè)單位中的“黨員領導干部”，包括事業(yè)單位（未列入參照公務員法管理范圍）領導班子和其他六級以上管理崗位的中共黨員。此外，已退出上述領導職務、但尚未辦理退休手續(xù)的中共黨員干部也屬于黨員領導干部的范圍。

“公職人員”有狹義和廣義兩個層面。狹義的公職人員專指“行使公權力的公職人員”，核心判斷點在于看其是否行使公權力、履行公務?！吨腥A人民共和國公職人員政務處分法》第二條規(guī)定，“本法所稱公職人員，是指《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的人員”。《中華人民共和國監(jiān)察法》第三條規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”。監(jiān)察法第十五條、監(jiān)察法實施條例第四十條至第四十六條對“行使公權力的公職人員”類型進行劃分，主要包括（一）中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業(yè)聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；（三）國有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。而廣義的“公職人員”除包含“行使公權力的公職人員”外，一般還包括事業(yè)單位中管理崗位之外的專業(yè)技術崗位和工勤技能崗位兩類人員，可以將其列為“不行使公權力的公職人員”。比如，2018年1月20日印發(fā)的《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》第十三條規(guī)定，“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位”。這里的“公辦中小學教師”實際上就是事業(yè)單位中的專業(yè)技術崗，其在學校不屬于管理崗、不行使公權力，但仍然被認定為公職人員。

二、黨員領導干部違規(guī)兼職的認定

《中國共產黨紀律處分條例》第一百零三條規(guī)定，“違反有關規(guī)定從事營利活動，有下列行為之一，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分：……違反有關規(guī)定在經濟組織、社會組織等單位中兼職，或者經批準兼職但獲取薪酬、獎金、津貼等額外利益的，依照第一款規(guī)定處理”?！吨袊伯a黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》第二條規(guī)定，“禁止私自從事營利性活動。不準有下列行為：……（五）違反規(guī)定在經濟實體、社會團體等單位中兼職或者兼職取酬，以及從事有償中介活動”。由上可知，對黨員領導干部兼職要求主要體現在以下兩方面：（1）可以兼職，但應當經過批準、不能違反有關規(guī)定；（2）經過批準兼職的，不能獲取額外利益。

那么，黨員領導干部兼職應當遵循哪些規(guī)定呢？《〈中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則〉實施辦法》第十四條規(guī)定，《廉政準則》第二條第五項所稱“違反規(guī)定”，是指違反《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》（中辦發(fā)〔1998〕17號），中共中央紀委、中共中央組織部《關于退出現職、接近或者達到退休年齡的黨政領導干部在企業(yè)兼職、任職有關問題的意見》（中組發(fā)〔2008〕11號）等有關黨員領導干部兼職或者兼職取酬、從事有償中介活動的規(guī)定。所以，實踐中判斷黨員領導干部是否存在違規(guī)兼職，主要根據以上規(guī)定研判。

三、公職人員違規(guī)兼職的認定

（一）行使公權力的公職人員

1.公務員及參公管理人員。監(jiān)察法第十五條第（一）款、監(jiān)察法實施條例第四十一條、公務員法第二條對公務員的范圍作出界定。針對公務員的兼職問題，公務員法第四十四條規(guī)定，“公務員因工作需要在機關外兼職，應當經有關機關批準，并不得領取兼職報酬”。第五十九條規(guī)定，“公務員應當遵紀守法，不得有下列行為：……（十六）違反有關規(guī)定從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務；不得違規(guī)兼職，經批準兼職不得領取報酬”。由上可知，對公務員的兼職要求主要體現在以下兩方面：（1）可以兼職，但應當經過批準、不能違反有關規(guī)定；（2）經批準兼職的，不得領取報酬。那么公務員兼職應當遵循哪些規(guī)定呢？需要結合崗位、行業(yè)等具體問題具體分析。另根據中共中央組織部、人事部關于印發(fā)《工會、共青團、婦聯等人民團體和群眾團體機關參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的意見的通知》規(guī)定，“工會、共青團、婦聯等21個人民團體和群眾團體機關中，除工勤人員以外的機關工作人員，列入參照公務員法管理的范圍”，故參公管理人員兼職問題參照公務員管理。

2.事業(yè)單位從事公務或從事管理的人員。監(jiān)察法第十五條第（二）款和第（四）款、監(jiān)察法實施條例第四十二條、第四十四條，對該部分人員構成作出規(guī)定，主要是指事業(yè)單位中從事公務的人員，比如疾控中心、醫(yī)保中心、扶貧站、網信辦、工程公路管理所、高?？蒲袉挝坏葟氖鹿珓栈蚬芾淼娜藛T。該部分群體能否兼職、如何兼職不能一概而論，可按人員級別分類適用。（1）事業(yè)單位中相當于縣（處）級以上黨員領導干部兼職規(guī)定適用黨員領導干部相關要求?！吨袊伯a黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》第十五條規(guī)定，“本準則適用于黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關中縣（處）級以上黨員領導干部；人民團體、事業(yè)單位中相當于縣（處）級以上黨員領導干部”。（2）事業(yè)單位其他行使公權力的公職人員，一般包括相當于縣（處）級以上非黨員領導干部，科級以下黨員干部及非黨員干部，或臨時從事相關公共管理活動的人員。應當按照《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》第十九條規(guī)定規(guī)范兼職行為，可參照“不行使公權力的公職人員”予以規(guī)范，詳見下文論述。

3.國有企業(yè)管理人員。監(jiān)察法第十五條第（三）款、監(jiān)察法實施條例第四十三條、《國有企業(yè)管理人員處分條例》第二條對國有企業(yè)管理人員的范圍作出界定。針對國有企業(yè)管理人員的兼職問題，《國有企業(yè)管理人員處分條例》第二十一條規(guī)定，“國有企業(yè)管理人員有下列行為之一的，依據公職人員政務處分法第三十六條的規(guī)定，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)較重的，予以降級或者撤職；情節(jié)嚴重的，予以開除：……（四）經批準兼職，但是違反規(guī)定領取薪酬或者獲取其他收入”。由上可知，對國有企業(yè)管理人員的兼職要求主要體現在以下兩方面：（1）可以兼職，但應當經過批準、不能違反有關規(guī)定；（2）兼職后可以領取薪酬或獲取其他收入，但不能違反有關規(guī)定。這里的規(guī)定，主要是指《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，要具體問題具體分析。國有企業(yè)的一般員工兼職不在此處限制之列，但仍應當符合地區(qū)、行業(yè)、系統(tǒng)、單位的相關規(guī)定。

4.基層群眾性自治組織中從事管理的人員。監(jiān)察法第十五條第（五）款、監(jiān)察法實施條例第四十五條對基層群眾性自治組織中從事管理的人員范圍作出界定，比如村支書、村委會主任等。國家層面對該部分人員的兼職沒有明確限制，開展兼職的核心是避免利益沖突、確保職務廉潔性，可結合《農村基層干部廉潔履行職責規(guī)定》參考適用。比如村干部不能承攬本村范圍內的工程，不能借身份與民爭利、欺壓百姓，開展副業(yè)必須遵紀守法等。有的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章作出了限制性規(guī)定，如《浙江省村級組織工作規(guī)則（試行）》第十五條第二款規(guī)定，“村黨組織、村民委員會、村務監(jiān)督委員會、村經濟合作社班子成員本人及其近親屬、近姻親屬均不得參與本村建設工程和項目的投標、承包”。

5.其他依法履行公職的人員。監(jiān)察法第十五條第（六）款、監(jiān)察法實施條例第四十六條對其他依法履行公職的人員范圍作出界定，比如人民陪審員、協警輔警等。該部分人員能否兼職，也要具體情況具體分析。首先看有無明確的禁止性規(guī)定，比如人民陪審員法第六條規(guī)定，“律師、公證員、仲裁員、基層法律服務工作者不能擔任人民陪審員”，因此人民陪審員不得兼任上述職務。其次，在無明確禁止性規(guī)定情況下，應當判斷兼職行為是否影響公正履職、影響職務廉潔性。比如輔警在轄內安保公司、駕校等管理服務領域的經營企業(yè)擔任管理職務，有可能構成違規(guī)兼職。

（二）不行使公權力的公職人員

如上所述，對公職人員的劃分除包括“行使公權力的公職人員”，還包括“不行使公權力的公職人員”，該部分群體主要指事業(yè)單位中管理崗位之外的專業(yè)技術崗位和工勤技能崗位兩類人員。針對該部分人員的兼職問題，《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》第十九條作出原則性規(guī)定，“有下列行為之一的，給予警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予降低崗位等級處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分：……（六）違反國家規(guī)定，從事、參與營利性活動或者兼任職務領取報酬的”?！笆聵I(yè)單位其他行使公權力的公職人員”兼職問題可以參照適用。由上可知，兼職要求主要體現在以下兩方面：（1）可以兼職，但應當經過批準、不能違反國家規(guī)定；（2）兼職后可以領取報酬，但不能違反國家規(guī)定。

至于“國家規(guī)定”包括哪些情形，需要具體問題具體分析，并根據身份、職務、行業(yè)、兼職行為性質，是否可能影響正確履職、公正履職等進行綜合判斷。以高校法學教師兼職擔任律師為例，《中華人民共和國律師法》第十二條規(guī)定，“高等院校、科研機構中從事法學教育、研究工作的人員，符合本法第五條規(guī)定條件的，經所在單位同意，依照本法第六條規(guī)定的程序，可以申請兼職律師執(zhí)業(yè)”。高校法學教師兼任律師首先應當符合律師法要求、不能違反國家規(guī)定；其次，兼職擔任律師不能影響正常的教育教學活動；第三，兼職擔任律師應當經所在單位批準、履行相關手續(xù)。另根據《關于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》等文件政策，國家支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員兼職創(chuàng)新或者在職創(chuàng)辦企業(yè)等，在符合文件精神并履行相應手續(xù)的情況下，此類人員開展兼職不屬于違紀違法。

（作者系法學博士，成都理工大學紀檢監(jiān)察學院副教授）