法制網(wǎng)記者　　朱寧寧

不久前閉幕的十三屆全國人大常委會第七次會議以170票贊成、1票棄權(quán),表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定。這是農(nóng)村土地承包法自2003年施行以來的首次大修。

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革提出一系列方針政策。黨的十九大報告明確提出第二輪土地承包到期后再延長三十年。

“黨中央明確將過去的‘兩權(quán)分離’制度創(chuàng)新為‘三權(quán)分置’。這次修改農(nóng)村土地承包法,主要就是為了將‘三權(quán)分置’制度法制化,把中央精神和實踐經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范,適應(yīng)新時期發(fā)展的需要,更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益,促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。”全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室主任何寶玉說。

實現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度法制化

何寶玉具體介紹了此次修法的主要考慮:

一是,適應(yīng)新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的客觀要求。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的迅速推進(jìn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展,農(nóng)村也出現(xiàn)了一些新情況。越來越多的農(nóng)民,特別是青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,承包土地流轉(zhuǎn)加速,流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大,已經(jīng)超過了三分之一。同時,家庭農(nóng)場、各種農(nóng)民專業(yè)合作社,還有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)村龍頭企業(yè)等一些新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn),農(nóng)民規(guī)?；?jīng)營水平不斷提高。

二是,黨對新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一些重大部署和方針政策需要及時地轉(zhuǎn)化為法律。黨的十八大以來,針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的新情況、新發(fā)展、新問題,以習(xí)近平同志為核心的黨中央對于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,深化農(nóng)村集體土地制度改革等提出了一系列的方針政策,作出了重大安排部署。

三是,總結(jié)和確認(rèn)地方實踐探索和創(chuàng)新的經(jīng)驗,并上升為法律。這些年來,不少地方在進(jìn)一步深化農(nóng)村改革,特別是農(nóng)村土地制度改革的過程中不斷探索創(chuàng)新,積累了寶貴的經(jīng)驗,需要及時加以總結(jié),并且把實踐證明行之有效的經(jīng)驗上升為法律,更好地規(guī)范和指導(dǎo)農(nóng)村改革發(fā)展。

“修改后的農(nóng)村土地承包法對于鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度,保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營當(dāng)事人的合法權(quán)益,進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定,都將發(fā)揮積極的推動作用?！焙螌氂裾f。

土地經(jīng)營權(quán)入法新增多項具體內(nèi)容

落實承包地“三權(quán)分置”是此次修改農(nóng)村土地承包法非常重要的內(nèi)容。那么,什么是“三權(quán)分置”?新法對此都作了哪些規(guī)定呢?

“所謂‘三權(quán)分置’,是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式的一個制度設(shè)計。設(shè)想就是,農(nóng)戶承包土地以后,不但可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地,還可以向外部的受讓人流轉(zhuǎn)承包地,而且流轉(zhuǎn)以后,要使受讓人獲得權(quán)利保障。此舉可以促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營,進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地資源的效率,也有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入,使轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的承包戶不失去權(quán)利的保障?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの穹ㄊ腋敝魅味艥榻B說,這就需要在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上,再設(shè)計一個由流轉(zhuǎn)的受讓人享有的權(quán)利。而“三權(quán)分置”中,所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)行的法律都有規(guī)定,土地經(jīng)營權(quán)則是這次修改后新增加的內(nèi)容。

據(jù)杜濤介紹,修改后的農(nóng)村土地承包法對于土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了多方面的制度設(shè)計:

一是在總則中提出土地經(jīng)營權(quán)的概念,同時表達(dá)了整個制度設(shè)計的理論基礎(chǔ),即承包方既可以自己經(jīng)營,也可以流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán),由他人經(jīng)營。

二是規(guī)定了流轉(zhuǎn)的方式。修改后的農(nóng)村土地承包法規(guī)定,承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他的方式,向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),并向發(fā)包方備案。

三是明確土地經(jīng)營權(quán)的登記制度。新法規(guī)定,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的,當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記,未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人。這一規(guī)定在法律上也是一個關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力的表述。

四是關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保方面,新法規(guī)定,承包方自己可以用土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保,同時,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán),經(jīng)過承包方的書面同意并向發(fā)包方備案,也可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。融資擔(dān)保以后,就發(fā)生了擔(dān)保物權(quán)的效力,當(dāng)事人就可以向登記機(jī)構(gòu)申請登記。作為擔(dān)保物權(quán)人的金融機(jī)構(gòu),有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償。

此外,對于土地經(jīng)營權(quán),新法還規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的訂立和解除、社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查制度等其他方面的內(nèi)容。

加大進(jìn)城落戶農(nóng)戶和婦女權(quán)益保障

除了正式確認(rèn)土地經(jīng)營權(quán),修改后的農(nóng)村土地承包法還作出了其他的重要修改和補(bǔ)充。比如,關(guān)于承包期的延長問題,修改后的法律規(guī)定,耕地的承包期屆滿后再延長三十年?？紤]到土地承包關(guān)系除了耕地還包括草地和林地,同時規(guī)定,草地和林地的承包期屆滿后,在現(xiàn)有基礎(chǔ)上相應(yīng)延長。

值得一提的是,新法加大了對進(jìn)城落戶的承包農(nóng)戶的權(quán)益保護(hù)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn),越來越多的農(nóng)民進(jìn)了城、落了戶,成了“城里人”。但隨之而來,很多人產(chǎn)生了新的擔(dān)憂——自己在村里的承包地會不會被收回?新法給出了明確答案。

概括起來說,新法對保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)作了兩個修改:一個是農(nóng)民進(jìn)城以前,不得以農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件；另一個是刪除了要求進(jìn)城農(nóng)戶交回承包地、不交回就收回的規(guī)定,修改為由進(jìn)城農(nóng)戶自主選擇如何處分土地承包經(jīng)營權(quán),可以按照自愿有償原則,依法將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶,也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方,也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)也是此次修法的一個重要內(nèi)容。修改后的農(nóng)村土地承包法在原有法律基礎(chǔ)上又新增加了兩項規(guī)定:一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益；二是土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。

加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)及時出臺配套措施

法律只有真正落地,才能發(fā)揮出作用。對此,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群透露,下一步,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將采取多項措施,貫徹落實好新的農(nóng)村土地承包法。

孫邦群說,將大力宣傳新修訂的農(nóng)村土地承包法?！耙恍┬碌膬?nèi)容、新的重點(diǎn),不但要讓老百姓知道,也要讓從事這項工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂。”孫邦群介紹說,一方面,將抓緊對新法進(jìn)行一些標(biāo)準(zhǔn)的法律釋義。另一方面,通過各種媒體、多種方式把法的精神向農(nóng)民宣傳,做到家喻戶曉,讓廣大農(nóng)民能按照土地承包法維護(hù)自己的權(quán)益。同時,計劃開展培訓(xùn),對進(jìn)行土地承包管理的一些人員,特別是從事這項工作的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行一些有組織的培訓(xùn),這是今年的一項重點(diǎn)工作。

同時,將根據(jù)新修訂的法律盡快出臺一些配套政策措施?？紤]到部分農(nóng)民還有擔(dān)心和顧慮,在穩(wěn)定承包權(quán)上,做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記的一些收尾工作,真正給農(nóng)民確實權(quán)、頒鐵證。此外,還將出臺新法中規(guī)定建立的工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度的具體辦法,規(guī)范工商資本到農(nóng)村租地的行為。同時,結(jié)合法律的要求和規(guī)定,針對第二輪土地承包到期后再延長三十年,將研究具體的配套政策,拿出具體的銜接辦法。