原標題：淺談新時期加強和改進人大監(jiān)督工作的有效途徑

人大監(jiān)督，是憲法賦予人大及其常委會的一項最基本、最重要的職權，與其他形式的監(jiān)督相比，具有最高的權威性和法律效力，是對其他國家機關權力的制約。如何更有成效地開展新時期人大監(jiān)督工作，是一個值得探索的重要課題。

一、充分認識人大監(jiān)督工作的重要性

（一）人大監(jiān)督權是人民當家作主的政治權力

人大監(jiān)督權，從根本上說是人民當家作主、管理國家事務的政治權力?！耙桓畠稍骸?接受人大監(jiān)督，就是接受人民的監(jiān)督。不承認或不尊重人大監(jiān)督權，就是不承認或不尊重人民的政治權力，動搖了人民當家作主的地位。因此，必須充分認識人大監(jiān)督權是人民當家作主的政治權力。

（二）人大監(jiān)督權對保障國家機器正常運轉具重大作用

監(jiān)督“一府兩院”的工作是人大及其常委會的一項重要職權。這種監(jiān)督，既是一種制約，又是支持和促進。我國的國家權力機關同“一府兩院”的根本目標、任務是一致的，都是為了保障最廣大人民的根本利益。人大及其常委會監(jiān)督的實質，就是按照憲法和法律賦予的重要職權，對“一府兩院”的權力進行制約，從而保障國家機器按照人民的意志和要求運轉。實踐證明，加強人大監(jiān)督對于完善國家政治體制，保障國家機器的正常運轉具有重大作用。

（三）人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中處于核心地位

現(xiàn)階段，在我國政治、經濟、文化和社會生活各方面各種形式的監(jiān)督中，人大監(jiān)督是最具權威的監(jiān)督，居于核心地位，具有最高的法律效力。根據(jù)法律規(guī)定，人大的監(jiān)督權是保證和維護憲法和法律的實施，維護最廣大人民的根本利益，代表國家和人民的意志，依照法律規(guī)定的形式和程序，對“一府兩院”實施法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。而國家監(jiān)督體系中的任何一種監(jiān)督形式，只是針對某一方面進行監(jiān)督。可見，現(xiàn)階段，在我國的國家監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督是最高層次最具權威的監(jiān)督，居于整個國家監(jiān)督體系的核心地位。

二、人大監(jiān)督工作中存在的問題及成因

與憲法和法律賦予的職權相對照， 特別是與建設社會主義法治國家的要求和人民群眾的期望相比，人大監(jiān)督工作仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)督職能發(fā)揮不到位，監(jiān)督質量不高和實效不明顯的問題比較突出。一是程序性監(jiān)督多，實質性監(jiān)督少。如對財政預算、社會計劃的監(jiān)督，因各方面因素的制約，往往只是過一道法定審議程序，各種指標是否科學合理，難以深入審查，使監(jiān)督缺乏權威性和嚴肅性。二是彈性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少。有相當數(shù)量的監(jiān)督只注重了形式的莊重和程序的合法，很難有效解決一些深層次、實質性的問題，特別是對一些事關全局的重大敏感問題和社會群眾關注的難點、熱點問題，常因缺乏深層次的了解及相關處置措施而泛泛略過，使監(jiān)督體現(xiàn)不出應有的力度和實效。三是建議性監(jiān)督多，強制性監(jiān)督少。不敢監(jiān)督的現(xiàn)象依然比較突出，審議工作、執(zhí)法檢查、工作評議等監(jiān)督方式運用較廣泛，對存在和發(fā)現(xiàn)的問題基本都用提意見、建議的方法來督促解決，很少運用質詢、特定問題調查、撤職和罷免等強制性的監(jiān)督方式。存在這種狀況的原因，主要有以下幾個方面：

（一）對人大監(jiān)督的認識沒有達到應有的高度

從社會整體來看，人們的民主法治意識還不夠強，有相當多的群眾對人大及其常委會的性質、地位和作用認識不深，對人大監(jiān)督工作的關注和支持不夠。從監(jiān)督和被監(jiān)督者來看，也存在妨礙人大監(jiān)督權實施的模糊認識。一是有些干部對權力機關監(jiān)督的重要性認識不足，不重視、不愿意接受人大的監(jiān)督，認為人大監(jiān)督其工作是“找麻煩”、“挑刺”，甚至認為人大監(jiān)督就會削弱黨的領導，是同黨委“唱對臺戲”，因而在實際工作中不能給予切實的重視、支持和配合；有的“一府兩院”負責人只強調監(jiān)督就是支持，而對忽視了監(jiān)督的制約功能，只要求支持，不接受制約，致使人大及其常委會組成人員難以深入開展監(jiān)督工作。二是有的代表、委員以及常委會負責人人大意識不強，認為人大是“二線”，監(jiān)督工作是走程序，缺乏搞好監(jiān)督工作的信心和積極性。有的顧慮觸犯黨的領導、影響“一府兩院”的關系，因而做起監(jiān)督工作來不敢動真碰硬。所有這些都影響了人大監(jiān)督作用的發(fā)揮，使監(jiān)督工作達不到應有的力度。

（二）現(xiàn)行體制中一些工作關系沒有理順

從現(xiàn)階段縣一級黨和國家機關的運行體制看，黨委、政府、“兩院”與人大及其常委會的關系還沒有完全理順。一是黨政不分的問題尚未有效解決。長期以來，許多工作都是黨委決定，政府去辦，或者黨委、政府共同決定，聯(lián)合行文。實踐中，作為接受黨委領導，監(jiān)督政府工作的人大及其常委會在行使監(jiān)督權時就會陷入一個“兩難”的境地，導致人大監(jiān)督工作無法放手開展。二是對公、檢、法等政法機關的監(jiān)督牽涉層次多。一般情況下，公、檢、法等政法機關是由黨委所屬政法委直接領導，重要問題都是政法委協(xié)調解決，同時，法院要接受上級法院的監(jiān)督，檢察院必須接受上級檢察院的領導。這樣，人大監(jiān)督司法機關的工作就牽涉上下左右，難度較大。

（三）人大自身的監(jiān)督機能尚待強化

人大監(jiān)督工作薄弱的原因除上述因素外，還有一個不容忽視的問題，就是人大及其常委會自身監(jiān)督機能還不強。主要表現(xiàn)在代表履行職務的能力與所肩負監(jiān)督職責的要求有一定差距。由于在人大代表選舉時強調代表構成比例而忽視其執(zhí)行職務的素質，造成相當一部分代表的政治理論和文化水平不夠高，缺乏議政能力，不能很好地代表選民的意志和利益。特別是有些代表，由于受其文化程度低和活動范圍狹窄的局限，履行職務的能力與法律和人大監(jiān)督工作的要求不相適應，難以對“一府兩院”工作提出意見。還有些代表人大意識淡薄，缺乏使命感和責任感，不愿不敢對“一府兩院”工作中的問題進行監(jiān)督。

三、加強和改進新時期人大監(jiān)督工作的有效途徑

（一）提高全社會對人大監(jiān)督的認識，為人大監(jiān)督創(chuàng)造良好的社會環(huán)境

目前，要加強輿論引導和法律宣傳工作。當前和今后一個時期的重要任務就是要實施好《監(jiān)督法》，自覺用《監(jiān)督法》來規(guī)范人大的監(jiān)督行為，堅持做到依法監(jiān)督。要把人大的地位、性質、作用的宣傳，列入黨委宣傳工作的重要日程，使監(jiān)督者和被監(jiān)督者都充分認識到人大監(jiān)督的必要性和重要性，使被監(jiān)督者增強接受監(jiān)督的主動性和自覺性。同時，要按照依法治國的要求大力開展法制宣傳教育，為人大監(jiān)督創(chuàng)造良好的社會氛圍。同時，人大及其常委會的組成人員和工作人員要明確人大監(jiān)督不僅是一種法定權力，更是一種法定責任，不能很好地履行監(jiān)督職責，就是對人民的失職，從而強化監(jiān)督意識，加強監(jiān)督工作。

（二）正確處理黨委和有關國家機關的關系，保證人大監(jiān)督工作的順利進行

首先，要理順黨委與人大、政府、司法機關的關系。凡應由人大及其常委會作出決定的事項，應按照黨委就重大問題形成決策意見，通過人大依法作出決定、決議，再由“一府兩院”去組織實施的工作機制運作，使黨委的領導核心作用和人大依法行使職權有機地統(tǒng)一起來，使黨委的主張經過法定程序成為國家意志和人民群眾的自覺行動，最終實現(xiàn)黨對國家和社會生活的領導。其次，要加強黨委對人大的領導，尊重和支持人大搞好監(jiān)督工作，支持和幫助人大克服監(jiān)督不力的問題。再次，除了自身自覺在憲法和法律范圍內活動外，還要重視運用黨委的權威，協(xié)調好人大與“一府兩院”的關系，督促“一府兩院”自覺接受人大的監(jiān)督，樹立人大的威信，使人大真正成為地方黨委執(zhí)掌地方國家權力的重要場所，從政治上、組織上保證人大監(jiān)督工作的順利開展。

 （三）健全有關法規(guī)制度，完善監(jiān)督工作程序，確保人大監(jiān)督權的有效行使

人大及其常委會在實施監(jiān)督權的過程中，必須做到法律化、制度化、規(guī)范化。從當前看，人大及其常委會要完善監(jiān)督程序，搞好監(jiān)督工作，應側重抓好下述兩個方面：一是充分利用法律已經規(guī)定的監(jiān)督方式和工作制度，如聽取和審議工作報告、詢問、質詢、特定問題調查、撤銷規(guī)范性文件、撤職、罷免等作進一步的完善，細化操作程序，明確法律后果，以便于具體實施應用，確保進入程序的監(jiān)督事項能有始有終，避免監(jiān)督過程中“大事化小，小事化了”或不了了之的情況。二是在嚴格遵循法律法規(guī)規(guī)定的前提下，對實踐中探索建立的，在縣級人大及其常委會廣泛運用的工作評議、執(zhí)法檢查等一些行之有效的監(jiān)督方法進行總結和規(guī)范，使之更加有效地為人大監(jiān)督發(fā)揮作用。要全方位的健全完善有關制度，做到用制度來監(jiān)督制約人和事，增強人大監(jiān)督工作的權威性，保證監(jiān)督工作深入有效地進行。

（四）加強人大及其常委會的自身建設，提高人大監(jiān)督工作的水平

要按照民主法制建設的要求選舉、選擇、配備、訓練人大代表和常委會組成人員、工作人員，將優(yōu)化組織結構和優(yōu)化人員結構緊密結合起來，切實加強人大及其常委會的自身建設，使人大及其常委會在機構規(guī)模、人員配備、工作水平等方面與其監(jiān)督職能相適應，更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。一是要重視和提高代表素質。在提名推薦代表候選人時，要看其是否具備人大代表的政治條件、文化條件和參政議政能力；對代表選舉程序進行必要的改革，引入競爭機制，讓候選人向選民公開競選，以強化其為民代言、受民監(jiān)督的使命感和責任感，積極履行代表職務；搞好代表培訓工作，結合實際，采取靈活多樣的方式，有計劃、有重點、分層次地對縣人大代表進行業(yè)務培訓，使其了解和掌握國家的大政方針、法律法規(guī)，熟悉人民代表大會期間的工作程序及閉會期間開展活動的內容和方法，提高履行代表職務的能力。二是要優(yōu)化人大常委會組成人員結構。形成專業(yè)結構合理化、知識層次多元化、年齡結構梯次化的人大常委會集體，使人大常委會既有經驗豐富的老同志，又有年富力強的中青年同志；既有懂政治、熟悉政策，干過黨政工作的干部，又有懂經濟、熟悉法律，從事過專業(yè)工作的干部，使人大常委會的工作既充滿活力，又保持工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，從而全面提升人大監(jiān)督工作水平。三是要充實和加強人大常委會各專門委員會和工作機構的建設?？茖W合理地調整、充實各專門委員會和工作機構，適當增加人大機關的編制，要注意吸收一些既有專業(yè)知識，又善于宏觀管理的干部進入人大機關，以提高工作水平。

總之，加強和改進人大監(jiān)督工作，各級人大及其常委會必須堅持黨的領導，爭取黨委的理解和支持，密切與“一府兩院”的聯(lián)系，加強自身建設，全面提高素質，堅定信心，敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，在監(jiān)督中，善于抓住重點、難點和熱點。只有這樣，才能更好地樹立人大的權威，提高監(jiān)督實效。

注1：因實踐中人大對監(jiān)察委的監(jiān)督還處于探索階段，故本文僅就人大對同級人民政府、人民法院、人民檢察院的監(jiān)督問題進行探討，未涉及對同級監(jiān)察委的監(jiān)督。（李華）