原標(biāo)題：市級人大行使地方立法權(quán)應(yīng)把握的幾個問題

——以商洛市人大常委會地方立法工作為例

黨的十八屆四中全會以來，隨著《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的深入貫徹實施，商洛市人大常委會緊緊圍繞中省市關(guān)于全面依法治理，深化改革，加強和改進人大工作的重大決策部署，抓住賦予地方人大立法權(quán)的重大機遇，穩(wěn)步推進地方立法，保障和維護法制統(tǒng)一，開啟了法治商洛建設(shè)新的探索實踐。

授權(quán)以來立法工作的開展情況

2015年3月15日新修訂的立法法明確賦予地方人大在三大領(lǐng)域內(nèi)擁有地方立法權(quán)，市人大常委會加快地方立法準(zhǔn)備工作。同年8月，商洛市人民代表大會法制委員會正式批復(fù)設(shè)立，11月，法制工作委員會和內(nèi)務(wù)司法工作委員會分設(shè)獲批，地方立法專門工作機構(gòu)正式成立。2015年9月30日，在商洛市委高度重視和市人大常委會不懈努力下，陜西省十二屆人大常委會第二十二次會議正式授予了商洛市地方立法權(quán)。至此，商洛市人大常委會正式獲得地方立法權(quán)，商洛依法治市開啟了新篇章。

一、堅持規(guī)劃引領(lǐng)，保證立法工作與改革發(fā)展決策的有機銜接

按照民主立法、科學(xué)立法、立法與改革發(fā)展決策相銜接的原則，市人大常委會緊緊圍繞市委重大部署和發(fā)展改革核心工作，堅持“以問題為導(dǎo)向，結(jié)合商洛市實際，突出地方特色”理念，認(rèn)真把握與省人大常委會、其他設(shè)區(qū)市人大常委會立法工作相互配合開展的契機，將“地方立法緊緊圍繞民生熱點、難點，問法于民，立法為民”作為地方立法主線，編制了《商洛市人大常委會立法規(guī)劃（2016-2020年）》和年度立法計劃，按照審議項目、預(yù)審項目、立法調(diào)研項目三類，圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)與管理共確定了《商洛市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《商洛市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《商洛市城鎮(zhèn)管線管網(wǎng)建設(shè)管理條例》等9個方面的立法工作；圍繞環(huán)境保護共確定了《商洛市丹江流域管理條例》《商洛市城市噪音污染防治條例》《商洛市寵物飼養(yǎng)與管理條例》等6個方面的立法工作；圍繞歷史文化保護共確定了《商洛市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》《商洛市商於古道文化遺產(chǎn)保護條例》《商洛市古墓群保護條例》等4個方面的立法工作，進一步明確了立法目標(biāo)，規(guī)劃了地方立法戰(zhàn)略圖。同時，為了開門立法，市人大常委會堅持在地方立法項目審議每個環(huán)節(jié)，都面向社會各界公開征集意見建議。建立法律專家咨詢庫，從市委黨校、市政法委、公、檢、法、司、律師隊伍中選拔了11名同志擔(dān)任法工委法律專家?guī)鞂＜?，集思廣益，并建立與市政府法制部門、市政府工作部門法律專家共享機制，提高了立法質(zhì)量和社會效果，使地方立法更具有生命力。

二、聚焦重點領(lǐng)域，發(fā)揮地方立法對改革發(fā)展的大局推動作用

2016年6月20日，市人大常委會發(fā)布〔三屆〕1號公告，公布《商洛市制定地方性法規(guī)條例》正式施行。為了回應(yīng)關(guān)注民生的立法需求，同年，我市首部實體性民生類地方性法規(guī)《商洛市住宅物業(yè)管理條例》歷時11個月，經(jīng)市三屆人大常委會三次審議并表決通過。2017年3月30日，省第十二屆人大常委會第三十三次會議通過批準(zhǔn)該《條例》，同年10月1日起正式施行。緊接著，為了規(guī)范農(nóng)村居民飲水安全管理，商洛市第二部民生類實體性地方性法規(guī)《商洛市農(nóng)村居民飲水安全管理條例》應(yīng)運而生。經(jīng)市四屆人大常委會審議通過，并于2018年3月31日經(jīng)省第十三屆人大常委會第二次會議全票通過批準(zhǔn)，2018年10月1日起開始施行。該《條例》不僅填補了農(nóng)村飲水安全方面的立法空白，同時也為該市脫貧攻堅提供了法治保障。2019年，為了保護好秦嶺生態(tài)環(huán)境，守住這來之不易的“國家綠肺”，該市第三部事關(guān)民生的地方性法規(guī)《商洛市煙花爆竹燃放管理條例》正在進行修改審議，爭取明年通過施行。黨的十八大以來，該市地方立法成效正在初顯，紅利正在釋放，為造福百姓、服務(wù)社會奠定了堅實的法制基礎(chǔ)。

三、注重立法質(zhì)量，始終以改革思維推進地方立法工作與時俱進

實踐中我們把確保立法工作于法有據(jù)、依法進行作為立法工作的基本路徑，在建章立制中完善制度保障、規(guī)范工作機制、保證立法質(zhì)量。為了使《商洛市制定地方性法規(guī)條例》這部地方立法程序法更加詳實，使地方性法規(guī)的起草、審議、修改、通過、批準(zhǔn)、公布、重大問題論證等程序有制度可依，市人大法制委相繼制定了《商洛市人民代表大會法制委員會立法協(xié)商工作制度》《商洛市人民代表大會法制委員會立法論證工作規(guī)定》《商洛市立法咨詢專家?guī)旃芾磙k法》等各項制度規(guī)范，不僅完善了地方立法工作制度，同時為地方立法的順利開展打下制度基礎(chǔ)。2018年，市人大常委會開始注重“立法回頭看”，重點對已施行的地方性法規(guī)中重大制度設(shè)立進行科學(xué)性、合理性、可行性的評估，制定了《商洛市人民代表大會法制委員會立法后評估工作制度》。2019年，市人大常委會集中力量對已經(jīng)施行的《商洛市住宅物業(yè)管理條例》進行立法后評估，對條例中重大制度設(shè)定和施行情況進行全面深入評估，形成評估報告提交常委會審議，為確保地方性法規(guī)科學(xué)民主、務(wù)實管用提供了保障。

立法工作過程中存在突出問題

賦予地方立法權(quán)，根本目的是為了更好地發(fā)揮地方尤其是設(shè)區(qū)的市運用法治思維和法治方式開展社會治理的重要作用，制定出更具針對性和可操作性的法律規(guī)范，直接解決和老百姓關(guān)系更密切的社會管理中的問題，更加有效地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從該市開展地方立法工作的4年多實踐來看，做好市級地方立法工作還有各方面突出問題。

（一）對地方立法工作的認(rèn)識不夠到位。一方面，長期以來人們的認(rèn)識不到位，認(rèn)為立法工作太細就可能成為推進改革的掣肘，形成了宜粗不宜細的立法工作思路，因此，在法律實施中政府自由裁量的空間大，但權(quán)力的制約性不足。設(shè)區(qū)市的三項地方立法權(quán)均為行政管理方面的事項，涉及的行政主體較多，立法工作難度較大，出臺法規(guī)需要一個相對漫長的過程，且需要協(xié)調(diào)諸多復(fù)雜事權(quán)，從政府行政管理的角度來看，遠不及紅頭文件便捷高效，在推進立法工作中各方主體不夠積極主動。另一方面，沒有充分認(rèn)識到立法是對特定社會關(guān)系加以規(guī)范，需要滿足各方面社會關(guān)系和不同層面的需要和訴求，因此，需要各方面工作緊密配合才能實現(xiàn)立法決策的量化論證、科學(xué)嚴(yán)密的制度設(shè)計、法律規(guī)范的可操作性、法律實施的實際效果等工作達到預(yù)期目的，確保制定切實有效的法律法規(guī)，為推進有效治理提供支撐和保障。不能把立法工作局限到市人大及其常委會或者市人大常委會法工委，沒有很好地發(fā)揮各方力量參與到立法工作中。

（二）立法工作機制有待進一步規(guī)范和完善。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)立法工作機制有待進一步細化。在地方立法權(quán)實施過程中，不僅僅要考慮立法技術(shù)層面的問題，做到與上位法一致，還要準(zhǔn)確把握立法政策層面的根本目的，確保立法工作符合黨的政策意圖。因此，這就需要黨委在立法政策取向上加以確定，進一步明確立法工作的基本方向。二是地方性法規(guī)與政府規(guī)章之間銜接機制未建立。將成熟適宜的政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，不僅符合科學(xué)立法、民主立法的需求，同時也使地方性法規(guī)更具有操作性和生命力。實際中，地方立法規(guī)劃、計劃與政府規(guī)章制定計劃沒有形成密切聯(lián)系的機制，往往是“兩張皮”，無法釋放設(shè)區(qū)市地方立法的潛能。三是法規(guī)案的審議時間太短。市人大常委會的會期一般為兩到三天，會期短議題多，審議法規(guī)的時間少，導(dǎo)致法規(guī)審議倉促、不充分。雖然，會前將常委會審議材料送達組成人員審閱，但審議前常委會組成人員大部分未參加立法調(diào)研或未深入調(diào)研，對法規(guī)案的審議質(zhì)量不高，在一定程度上影響了法規(guī)的質(zhì)量。四是立法質(zhì)量有待進一步提高。存在為立法而立法的形式主義現(xiàn)象，在一定程度上存在重復(fù)上位法、盲目借鑒外省市法規(guī)的情況，并沒有真正做到對法律法規(guī)作進一步具體化、量化規(guī)定，使之更可操作、更利執(zhí)行，不切實際的照抄照搬或者對上位法的簡單轉(zhuǎn)化導(dǎo)致地方性法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性不強，甚至是會出現(xiàn)立法上“放水”的違法行為。

（三）地方立法工作人員力量依然薄弱。一是立法工作的專業(yè)人才不足。當(dāng)前，省市兩級立法工作隊伍建設(shè)普遍存在力量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)的突出問題。商洛市人大常委會法制工作委員會目前7人，具備法律專業(yè)和法律工作經(jīng)歷的5人，立法工作人員力量薄弱。并且，市人大常委會法制工作委員會目前僅有辦公室一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)和一名科級職數(shù)，從長遠來看，非常不利于立法工作力量的培養(yǎng)和接續(xù)。二是人大代表和委員的法律素養(yǎng)有待提高。從常委會上對相關(guān)法規(guī)案的審議情況來看，部分市人大代表、常委會組成人員對立法工作不夠關(guān)心，對法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠、理解不深，缺乏對立法制度和立法技術(shù)的基本認(rèn)識，審議意見原則要求多，辦法措施少，針對性不強，專業(yè)性不高，審議發(fā)言不積極，難以保證法規(guī)審議的質(zhì)量。

做好地方立法工作的幾點建議

做好新時代地方立法工作，必須自覺把立法工作放在黨和國家事業(yè)發(fā)展大局上來謀劃、來推進，自覺服從服務(wù)于改革發(fā)展的大局。

（一）進一步提高做好新時代地方立法重要性的認(rèn)識。黨的十八屆四中全會決定賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，黨的十九大把全面推進依法治國總目標(biāo)寫入習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的“八個明確”，把堅持全面依法治國寫入“十四個堅持”的基本方略。黨中央成立中央全面依法治國委員會，習(xí)近平總書記擔(dān)任委員會主任。這些都充分說明，黨中央對全面依法治國看得很重、抓得很緊，各方面工作都在扎實推進。在這一進程中，立法工作包括地方立法工作，將具有越來越重要的地位，發(fā)揮越來越重要的作用。同時，要深刻認(rèn)識到良法是善治之前提。立法和監(jiān)督一直是人大工作的“左膀右臂”。賦予地方人大一定范圍的立法權(quán)，更是要求地方人大要繼續(xù)鞏固監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮地方立法效應(yīng)，使每一項立法都符合憲法精神，反映人民意愿，得到人民擁護，打好人大立法和監(jiān)督這套組合拳，這樣才能適應(yīng)新形勢對人大工作的新要求。

（二）建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。一要堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。健全立法工作向市委請示報告制度，準(zhǔn)確把握黨的立法政策基本意圖和立法取向，切實把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作的全過程和各方面，將黨的理論路線方針政策和省委、市委的重大決策部署通過法定程序上升為地方性法規(guī)，更好地發(fā)揮立法對經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障作用。二要處理好人大與政府在立法中的關(guān)系。人大要把加強立法主導(dǎo)作為提高立法質(zhì)量的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，不斷強化主導(dǎo)意識、厘清主導(dǎo)思路、完善主導(dǎo)機制、提升主導(dǎo)能力，對政府提出的立法建議、計劃、議案等進行認(rèn)真地審查把關(guān)，全過程地把握方向，掌控主要環(huán)節(jié)和重點內(nèi)容，要起到“定向”和“糾偏”的作用。同時，要發(fā)揮政府身處管理一線熟悉情況，且承擔(dān)著行政執(zhí)法的職責(zé)優(yōu)勢，可以更好地實現(xiàn)立法和執(zhí)法的有效銜接，提高法規(guī)的執(zhí)行效率。三要堅持多方參與的立法機制。市級立法工作要圍繞立法權(quán)限，通過廣泛的立法調(diào)研論證、征集立法項目、征求立法民意、法規(guī)審議意見等方式，集中民智、吸收民策，積極回應(yīng)公眾立法關(guān)切，把立法過程變成百姓參與方便的“身邊事”，把以人民為中心的思想貫徹到立法工作的全過程，尋找立法決策的“最大公約數(shù)”。

（三）加強立法工作隊伍建設(shè)。一方面，要加強法制委、法工委工作人員隊伍建設(shè)，配齊、配優(yōu)工作人員。積極組織工作人員參加立法培訓(xùn)、立法研討、學(xué)習(xí)考察等活動，相互借鑒、相互啟發(fā)，不斷提升人員素質(zhì)和立法工作水平。另一方面，要加強人大代表和人大常委會組成人員法律知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。常委會組成人員的法律素養(yǎng)在立法工作中尤為重要，要通過對憲法、地方組織法、監(jiān)督法及其它與人大工作相關(guān)的法律法規(guī)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高常委會組成人員法律意識和法律知識水平，推進地方立法工作的深入開展。（汪博 王剛 ）