原標(biāo)題：把握地方人大主導(dǎo)立法工作的基本含義和原則

發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，是加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作的必然要求，也是更好地推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要體現(xiàn)。在立法實(shí)踐中，如何進(jìn)一步強(qiáng)化和完善人大主導(dǎo)立法機(jī)制，用好、用足、用實(shí)人大立法權(quán)，是我們必須研究的重要課題。

人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，并不意味著人大對(duì)立法的所有環(huán)節(jié)事無(wú)巨細(xì)、大包大攬，而是強(qiáng)調(diào)將人大主導(dǎo)的理念、思路、工作方法貫穿于立法項(xiàng)目的確定、立法議案的審議、修改和表決等環(huán)節(jié)，敢于和善于解決那些爭(zhēng)議集中、矛盾突出的問(wèn)題。發(fā)揮人大主導(dǎo)作用就要積極地組織協(xié)調(diào)、掌控全局，敢于作為、善于作為，使整個(gè)立法活動(dòng)準(zhǔn)確反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，更好地發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。為進(jìn)一步強(qiáng)化和完善人大主導(dǎo)立法機(jī)制，一方面，我們要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持行之有效的做法；另一方面，我們要與時(shí)俱進(jìn)，勇于探索，創(chuàng)新舉措。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)著力解決好以下幾個(gè)重要問(wèn)題。

堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

人大在立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮主導(dǎo)作用。一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，是指黨把握立法工作的政治方向。人大立法工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，核心要求就是堅(jiān)持人大立法工作正確的政治方向，而人大主導(dǎo)立法，是指人大主導(dǎo)具體的立法工作與立法過(guò)程。另一方面，人大主導(dǎo)立法是保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑?！吧朴谑裹h的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”，這是黨依法執(zhí)政的基本要求，也是把黨的主張與人民意志統(tǒng)一起來(lái)，把黨的決策與人大立法權(quán)的行使統(tǒng)一起來(lái)的基本方式。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是抓重點(diǎn)、抓方向。事關(guān)政治方向、政治原則的重大問(wèn)題，要及時(shí)向黨委報(bào)告；遇到重大立法決策事項(xiàng)及時(shí)向黨委請(qǐng)示；立法規(guī)劃、立法計(jì)劃報(bào)請(qǐng)地方黨委批準(zhǔn)；重要法規(guī)的制定或者修改及時(shí)向黨委報(bào)告。有些問(wèn)題雖不涉及重大體制和重大政策調(diào)整，但社會(huì)高度關(guān)注、各方面意見(jiàn)分歧較大、無(wú)法協(xié)調(diào)形成共識(shí)、利益博弈難以平衡的，也應(yīng)由人大常委會(huì)黨組向黨委報(bào)告，由黨委決策。

把握好法律立項(xiàng)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用

把握好法律法規(guī)立項(xiàng)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)，增強(qiáng)立法的針對(duì)性，主要是要形成“短平快”的立法機(jī)制。所謂“短”，就是在立法模式和體例上，不求大而全，而是要做到需要幾條就規(guī)定幾條，有幾條立幾條，重在管用，重在實(shí)施；所謂“平”，就是在立法中，要深入研究法規(guī)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計(jì)，能具體就具體，能明確就明確，在解決問(wèn)題中切實(shí)平衡各方面的利益，使出臺(tái)的法律法規(guī)具有較強(qiáng)的實(shí)用性和生命力；所謂“快”，就是增強(qiáng)立法的及時(shí)性，在立法時(shí)效上，針對(duì)本地區(qū)在改革過(guò)程中急需解決的問(wèn)題，必須反應(yīng)靈敏，及時(shí)啟動(dòng)立法程序，以此來(lái)增強(qiáng)人大在立法中的主導(dǎo)作用。

把握好法律法規(guī)起草階段的主導(dǎo)作用

法律法規(guī)草案是對(duì)法規(guī)調(diào)整對(duì)象、規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行的初步安排，其質(zhì)量對(duì)法規(guī)結(jié)構(gòu)的完善、內(nèi)容的充實(shí)將會(huì)產(chǎn)生重要影響。地方人大常委會(huì)在編制立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該圍繞區(qū)域建設(shè)大局，著力通過(guò)立法工作推動(dòng)落實(shí)中央和地方重大決策部署，廣泛征求意見(jiàn)，科學(xué)論證評(píng)估，對(duì)各方立法訴求通盤(pán)考慮、總體設(shè)計(jì)，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，要求人大提前介入、參與法規(guī)起草。但這里的提前介入不是由人大“獨(dú)家起草”，只是對(duì)一些“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法規(guī)草案”可以由人大組織起草。對(duì)那些管理困難、責(zé)任重大的事項(xiàng)，人大要進(jìn)行主導(dǎo)，做到管理范圍全覆蓋、管理責(zé)任嚴(yán)落實(shí)。這時(shí)，人大就應(yīng)在與政府法制機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能部門(mén)充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮立法工作的主導(dǎo)作用，爭(zhēng)取把問(wèn)題解決在起草階段。

把握好法律法規(guī)審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用

人大審議法律法規(guī)草案是地方立法中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)主要是針對(duì)各種不同意見(jiàn)進(jìn)行科學(xué)取舍，解決好是否與上位法相抵觸、是否與其他法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的問(wèn)題?！读⒎ǚā逢P(guān)于地方立法的一項(xiàng)重要制度是，所有的法規(guī)草案要由法制委員會(huì)統(tǒng)一審議和修改，由法制委員會(huì)向人大及其常委會(huì)提出法規(guī)草案的修改稿。法制委員會(huì)是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)法制統(tǒng)一的重要職責(zé)。因此，法制委員會(huì)必須客觀全面審議各方面意見(jiàn)，不僅對(duì)法規(guī)草案要逐條審議，而且對(duì)人大及其常委會(huì)審議意見(jiàn)也要逐條審議，要以審議的專(zhuān)業(yè)性保證統(tǒng)一審議的權(quán)威性，從而保證向人大及其常委會(huì)提出法規(guī)草案修改稿的質(zhì)量，為人大及其常委會(huì)審議表決法規(guī)草案把好關(guān)。

發(fā)揮好人大代表的作用

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見(jiàn)制度，增加人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議人數(shù)，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用?！备鶕?jù)這一要求，2015年修改的《立法法》在編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃、審議法律案、立法調(diào)研等立法活動(dòng)中都十分強(qiáng)調(diào)代表參與、代表意見(jiàn)、代表作用的發(fā)揮。要通過(guò)組織專(zhuān)題輔導(dǎo)、召開(kāi)座談會(huì)等多種形式，加強(qiáng)對(duì)人大代表立法業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，使其了解法規(guī)的起草、審議、調(diào)研、修改、通過(guò)、發(fā)布、立法技術(shù)等立法的程序和要求，逐步提高立法案的針對(duì)性和可操作性；要重視人大代表的立法議案和相關(guān)意見(jiàn)建議，在制定立法規(guī)劃、立法計(jì)劃過(guò)程中，綜合分析代表議案和建議，盡可能地將議案建議予以吸收，反映到立法規(guī)劃、立法計(jì)劃中；要將立法規(guī)劃和計(jì)劃草案、法規(guī)草案通過(guò)電子郵件等方式發(fā)送人大代表，書(shū)面征集意見(jiàn)；立法的審議、修改、論證、調(diào)研等各環(huán)節(jié)都可邀請(qǐng)熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)工作的人大代表參加，聽(tīng)取代表對(duì)法規(guī)條款的意見(jiàn)建議。（曾慶輝）