原標題：我國首部旅游法十年回看

訪全國人大財經委原副主任委員、旅游法起草領導小組副組長尹中卿

法治日報記者　　朱寧寧

10年前，2013年4月25日，十二屆全國人大常委會第二次會議表決通過了旅游法。這是十二屆全國人大常委會通過的第一部法律，也是我國旅游業(yè)史上首部旅游法。

“旅游法的誕生，取決于客觀環(huán)境、時代的發(fā)展和人們的共識?！弊鳛?0年前旅游法起草領導小組副組長，回憶起當年這部法律的立法過程，全國人大財經委原副主任委員尹中卿依然印象深刻。

旅游法為何“三十年磨一劍”姍姍來遲

“我們起個大早，趕個大晚?！?0年前，旅游法表決通過后，尹中卿曾在公開場合用這樣一句話來形容旅游法的出臺過程。

作為改革開放初期啟動的立法項目之一，早在1982年，國務院有關部門就著手起草旅游法。1988年，旅游法曾列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃。但由于我國旅游業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，各個方面對旅游立法認識不盡一致，旅游立法工作被擱置。1990年3月，原國家旅游局牽頭成立了旅游法起草小組。旅游法草案經過反復研究和認真修改，于1993年形成送審稿。但由于當時中共中央作出關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定，適應旅游市場新的發(fā)展需要，旅游法起草工作再被擱置。

八屆全國人大以來，社會上要求制定旅游法的呼聲進一步提高，全國人大代表也多次呼吁加快制定旅游法。于是，旅游法起草工作再次啟動。

前后醞釀了30年才得以出臺，在尹中卿看來，主要是當時的旅游業(yè)還沒有發(fā)展到相應的程度?！翱梢哉f，立法必須與經濟社會發(fā)展階段相適應，在旅游法的立法工作中體現得最為明顯?！币星湔f，制定旅游法必須要經濟發(fā)展到一定階段，居民收入達到一定水平。老百姓收入提高了，閑暇時間也多了起來，國民經濟發(fā)展到一定的水平，吃（餐飲）、?。ㄗ∷蓿?、行（交通）、游（觀光）、購（購物）、娛（娛樂）等都發(fā)展到一定程度。同時，《旅行社條例》《導游人員管理條例》《中國公民出國旅游管理辦法》等行政法規(guī)先后出臺，有關部門還制定了30多件旅游行政規(guī)章，全國31個?。▍^(qū)、市）人大常委會都制定了旅游條例或旅游管理條例，這些都為制定旅游法奠定了基礎。尹中卿將這些視為旅游法出臺的“天時”和“地利”。

旅游法為什么要由人大主導起草

具備了“天時”和“地利”，“人和”也不能缺。

旅游產業(yè)鏈條長，關聯110多個行業(yè)，涉及國務院20多個部委。因此，僅靠原國家旅游局一個副部級單位協調旅游立法工作，幾乎是不可能完成的任務?？紤]到這一現實，全國人大財經委就把旅游法的起草工作擔了起來，起草工作由財經委主導。

2009年12月18日，十屆全國人大財經委牽頭組織國家發(fā)改委、原國務院法制辦、原國家旅游局等23個部門和有關專家成立旅游法起草組，由時任主任委員石秀詩擔任領導小組組長，尹中卿擔任副組長。

“當時爭論較多的實際上就是部門利益問題。人大比較宏觀、超脫、中立、公允，容易擺脫部門利益和短期考慮羈絆。在保障與管理方面，人大也往往更強調保障公民和企業(yè)的合法權利。因此由專委會主導立法，有利于推進立法，也有利于協調各部門之間的關系?！币星湔f。

經過兩年多的努力，起草組先后到十多個省（區(qū)、市）開展調研，數易其稿，形成了比較成熟、比較完善的法律草案。2012年8月27日，旅游法草案提請十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議。此后，常委會會議對草案進行了二次和三次審議。

2013年4月25日，十二屆全國人大常委會第二次會議表決通過了旅游法。

旅游法是一部什么樣的法律

每個人都是旅游者。尹中卿強調說，旅游法并不是單純的行政管理法律，這部法律采取了綜合立法模式，既是促進法、行業(yè)行政管理法，也是民商法。

旅游法從頭到尾的設計都以旅游者為核心，突出以人為本的理念，專設了旅游者一章，明確旅游者權利義務，這在世界各國旅游立法中也是一大亮點。

“現在回頭看，旅游法在這方面還是具有前瞻性的。”尹中卿說，旅游法的最大亮點，就是堅持以人為本、安全第一，以保障旅游者合法權益為主線，平衡旅游者與旅游經營者和旅游從業(yè)人員之間的權利、義務和責任，強化政府及其有關部門監(jiān)管，規(guī)范旅游市場秩序，保護和合理利用資源，促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

旅游法有沒有留下遺憾

十年后回看旅游法，尹中卿覺得，最大的遺憾就是零負團費問題至今都沒有很好地解決。

制定旅游法的時候，我國旅游市場不正當競爭問題比較嚴重，特別是愈演愈烈的零負團費經營模式，嚴重損害旅游者和經營者合法權益，迫切需要制定法律，為實現旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。因此，旅游法當時的一大亮點就是專門針對零負團費作出規(guī)定。

旅游法第三十五條規(guī)定，旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益。旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目。但是，經雙方協商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外。發(fā)生違反前兩款規(guī)定情形的，旅游者有權在旅游行程結束后三十日內，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或者退還另行付費旅游項目的費用。

據尹中卿回憶，最初財經委起草的草案對于零負團費問題規(guī)定得較為嚴苛，草案明確禁止旅游活動中出現任何購物行為。只要游客向有關部門投訴，導游、領隊、旅行社就要無條件退賠，同時還規(guī)定了1倍至10倍的罰款。“但后來，有關方面反映，完全禁止旅游購物行為不太現實。因為有些游客就是想在外面玩的時候順帶購買一些當地土特產等，甚至有的人到巴黎、東京、香港旅游的主要目的就是購物?！币星湔f。

有鑒于此，經過反復征求意見并與有關方面溝通，草案最終修改為現在第三十五條的模樣，增加了“但書”例外條款規(guī)定。從實踐效果看，這樣規(guī)定就難以杜絕零負團費。在尹中卿看來，零負團費問題不能單單靠立法來解決?！耙驗檫@更多的是消費習慣和道德層面的問題。如果雙方都本著誠信原則，特別是旅游者不參加那些明顯低于成本的組團旅游，就不會出現零負團費帶來的糾紛。”尹中卿指出，一方面，要加強對旅游者的教育，全面提高旅游者的素質。要讓旅游者知道，只有付出合理的費用，才能獲得相應的等值服務，不要抱著占小便宜的心態(tài)去報團，羊毛終究出在羊身上，天下沒有免費的午餐。另一方面，要加強對旅游從業(yè)者的教育，不要搞各種不規(guī)范的“擦邊球”“小動作”，可以把傭金放在明處，在訂立旅游合同的時候明碼標價，直接標明領隊費和導游費金額或者比例。

與此同時，還要嚴格執(zhí)法。各級政府相關部門要根據旅游法以及相配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，如果出現零負團費違法行為，要依法給予相應的罰款、吊銷執(zhí)照、批評教育等?！翱傊姓?zhí)法手段還是比較足的，就看用不用或者是用沒用到位?！币星湔f。

除了零負團費問題，景區(qū)門票價格太貴也是尹中卿覺得時至今日也還未能解決好的問題。

“不能讓旅游成為有錢人的特權?！币星湔f，對于景區(qū)競相提價的現象，起草組曾經進行過調研，有些地方給出的解釋是通過漲價來達到限流的目的。實際上國外很多國家公園都免費開放或者收取很低的費用，主要靠預約先來后到，控制流量。

在尹中卿看來，這一規(guī)定現在之所以飽受詬病，根源在于把旅游定位為旅游經濟?！皩嶋H上，這種定位是不妥的。旅游不能只是為了賺錢。景區(qū)可以收費，但是不能被當成賺錢的工具。對于旅游業(yè)，一定要轉變根本觀念?！币星渲赋?，當經濟社會發(fā)展到一定程度，旅游就變?yōu)槲幕a業(yè)，屬于公共服務產品，目的是為了讓人們感受到精神上的歡愉和身體上的康健。對于歷史文化遺產，公共自然資源如地質、森林、濕地、海灘，各級政府為主投資的公共設施特別是紅色旅游資源，都應該體現公共服務產品性質，逐步對少年兒童、老年人、殘疾人等特殊群體免費，最終對全體公民免費。

“總之，如果將旅游定位為有利于人的身心健康的產業(yè)，那么就會走出寬廣的大道。如果把旅游定位為賺錢的產業(yè)，路就會越走越窄?！币星湔f。

面對新形勢旅游法該如何完善

旅游法既是保障法，也是規(guī)范法，更是促進法。伴隨新形勢新問題，旅游法修法工作已經迫在眉睫。

國家鼓勵、國家支持、國家倡導……細心觀察可以發(fā)現，旅游法中有不少諸如此類的具有正面鼓勵性、提倡性的規(guī)定。在尹中卿看來，這些導向性的法律規(guī)定還是略微偏軟了點兒。下一步修法時，應當考慮增加一些處罰或者強化管理?！氨Ｗo旅游者再硬氣一點，讓這個牙齒再鋒利一點，效果可能會更好一些。”尹中卿說。

他同時建議在旅游法中加入有關公益訴訟的內容?！爸贫糜畏ǖ臅r候，還沒有公益訴訟這一制度。對于一些涉及眾多旅游者的案件，適當引入公益訴訟制度，會更有利于旅游者維權?！?/p>

尹中卿還建議就“驢友”野游遇險的救援活動進行規(guī)范?！爸饕€是想讓游客對自己的安全負責，不能明知會有安全隱患還要去冒險最終浪費公共資源，更不能讓其他救援人員付出生命的代價去救人?！币星湔f。