原標題：專家建議加強醫(yī)療保障立法研究

健全醫(yī)保法治體系保障群眾生命健康權(quán)益

法治日報記者 朱寧寧

醫(yī)療保障是民生保障的重要內(nèi)容，是減輕群眾就醫(yī)負擔、增進民生福祉、維護社會和諧穩(wěn)定的重大制度安排。

在法治軌道上實現(xiàn)制度成熟和定型是“十四五”時期醫(yī)保工作的重要任務。在全國人大常委會2023年度立法工作計劃中，制定醫(yī)療保障法被列為預備審議項目，這讓醫(yī)療保障立法工作引起各方關(guān)注。在近日舉行的第九屆全國社會保障學術(shù)大會上，有關(guān)加快推進醫(yī)療保障立法進程的話題成為熱議點。

與會人員認為，作為我國醫(yī)療保障領(lǐng)域的第一部專門性法律，醫(yī)療保障法對推動醫(yī)療保障法治事業(yè)發(fā)展具有重要意義。要加強立法研究，盡早出臺醫(yī)療保障法，進一步推動我國醫(yī)療保障制度法治化進程，以法律制度的構(gòu)建推動醫(yī)療保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

立法有利于維護政策穩(wěn)定

《2022年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2022年年底，全國基本醫(yī)療保險參保人數(shù)134592萬人，參保率穩(wěn)定在95%以上。

“醫(yī)療保障工作具有鮮明的政治性、經(jīng)濟性和民生性，涉及利益關(guān)系復雜，群眾關(guān)注度高。不斷完善醫(yī)保法治體系、保障醫(yī)保依法行政工作意義重大?！眹裔t(yī)療保障局副局長黃華波指出，推進法治醫(yī)保建設是貫徹落實黨的二十大精神的必然要求，是法治政府建設的重要組成部分，是聯(lián)動多方、實現(xiàn)全民穩(wěn)定預期的必然需求，是醫(yī)療保障事業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

黃華波認為，推進醫(yī)保法治體系建設，是促進“三醫(yī)”聯(lián)動的推進器，是有效規(guī)范和長效約束醫(yī)保及相關(guān)各方主體行為的有效手段，也是實現(xiàn)醫(yī)療保障制度規(guī)范有序運行、為全民提供清晰穩(wěn)定預期的重要保障。

醫(yī)療保障制度是一項重要的制度安排，在“三醫(yī)”聯(lián)動中起到極其重要的作用。但由于種種原因，作為法治建設重要一環(huán)的醫(yī)療保障立法進程相對滯后，目前醫(yī)保領(lǐng)域改革主要依靠政策性文件進行規(guī)范。

“加強立法，有利于依法維護政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性?！秉S華波認為，應積極推進醫(yī)療保障法的立法進程。一方面，醫(yī)療保障立法的重點應當包括規(guī)制范圍、橫向權(quán)責、縱向權(quán)責、人員保障，長護險等。另一方面，立法目前面臨的難點也不容忽視，包括參保責任強制還是非強制、居民醫(yī)保如何籌資、如何提升居民的健康素養(yǎng)并激勵長期參保、如何從籌資和待遇方面推動個人賬戶改革，等等。此外，由于醫(yī)保領(lǐng)域的評價體系尚未成熟，如何評價醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)護人員、藥品耗材的績效也有待破題。

頂層設計為立法提供支持

從國際經(jīng)驗來看，現(xiàn)代醫(yī)療保障制度構(gòu)建史就是一部醫(yī)療保障法治演進史，一般是先通過制定醫(yī)療保障專門法律來確立并規(guī)范醫(yī)療保障權(quán)利義務關(guān)系，而后建立相應的制度政策作為配套。但一直以來，我國構(gòu)建各項社會保障制度基本遵循“政策先行、立法跟進”的路徑。

在制度建設方面，我國已經(jīng)建立了中國特色社會保障體系。我國基本醫(yī)療保險制度歷經(jīng)20多年探索，尤其是“十三五”時期的快速發(fā)展，已經(jīng)建立了覆蓋13億多參保人的醫(yī)療保險體系。

近年來，隨著全民醫(yī)療保障制度改革持續(xù)推進，國家和地方開始在建立完善醫(yī)保制度方面開展相關(guān)探索和嘗試，在破解看病難、看病貴問題上積累了不少經(jīng)驗，取得了突破性進展，為制定醫(yī)療保障法奠定了良好的基礎。

從國家層面看，2020年，《中共中央 國務院關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）出臺。《意見》全面總結(jié)改革經(jīng)驗，對解決醫(yī)保領(lǐng)域發(fā)展不平衡、不充分問題作出部署，提出要提升醫(yī)保治理法治化水平。2021年，國務院辦公廳印發(fā)《“十四五”全民醫(yī)療保障規(guī)劃》，提出建設法治醫(yī)保目標，明確了推進醫(yī)療保障法立法工作等具體任務。

“這些頂層設計為立法提供了支持，也是整個立法的基本依據(jù)?！秉S華波說。

與此同時，國家醫(yī)保局自2018年組建以來，推動出臺了《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理條例》，并出臺了《基本醫(yī)療保險用藥暫行辦法》《醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療保障定點管理暫行辦法》《零售藥店醫(yī)療保障定點管理暫行辦法》《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行辦法》《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理舉報處理暫行辦法》《醫(yī)療保障基金飛行檢查管理暫行辦法》6個部門規(guī)章。2021年6月，國家醫(yī)保局研究起草了醫(yī)療保障法（征求意見稿），并向社會公開征求意見。

各地積極開展先行先試工作，相繼出臺地方性法規(guī)。早在2019年，天津市就通過了《天津市基本醫(yī)療保險條例》。此后，浙江省、江蘇省也先后出臺了醫(yī)療保障條例。以地方立法形式推進醫(yī)療保障決策和政策實施，為制定醫(yī)療保障法奠定了良好的基礎。

多名全國人大代表提出議案

值得關(guān)注的是，制定醫(yī)療保障法已經(jīng)連續(xù)3年列入全國人大常委會立法工作計劃，連續(xù)兩年列入國務院立法計劃。在今年全國人大會議期間，有多名全國人大代表提出了關(guān)于制定醫(yī)療保障法的多件議案。

“醫(yī)療保障是人民群眾最為關(guān)注的社會保障制度安排，肩負著解除全體人民疾病醫(yī)療后顧之憂的重大責任。然而，這一重要制度體系目前的主要依據(jù)只有社會保險法中對職工基本醫(yī)療保險的規(guī)制，既不可能涵蓋整個醫(yī)療保障體系，也不可能成為醫(yī)保行政系統(tǒng)依法行政的依據(jù)，從而需要依靠從中央到縣級政府發(fā)布的各種政策性文件來實施?！比珖舜蟠怼⒅袊鐣Ｕ蠈W會會長鄭功成認為，法律缺失已經(jīng)在醫(yī)保實踐中造成了一系列問題，嚴重影響醫(yī)療保障制度的健康發(fā)展，必須盡快啟動醫(yī)療保障法立法程序。

鄭功成認為，制定醫(yī)療保障法的目的，是為醫(yī)療保障制度的運行提供相應的法律依據(jù)。醫(yī)療保障法應當明確醫(yī)療保障制度的框架、政府責任、籌資機制與責任分擔比例、管理體制以及運行機制、監(jiān)督機制等；明確人民的法定醫(yī)療保障權(quán)；明確國家醫(yī)療保障行政部門的職責以及相應的監(jiān)管權(quán)力與責任；明確規(guī)定保障對象在不同醫(yī)療保障項目中的受益資格條件、待遇標準、權(quán)益維護、參保者與執(zhí)法主體的法律責任等問題。此外，還應當做好與社會保險法等相關(guān)法律的銜接。

醫(yī)療保障立法研究亟待加強

在業(yè)內(nèi)人士看來，當前有關(guān)醫(yī)療保障法的立法研究亟待加強。

“醫(yī)療保障法治層面的規(guī)范化運行仍然存在較大提升空間，首當其沖的就是立法缺失，尤其是高位階立法缺失。這導致了我國社會保障制度實施的隨意性較強，各方主體的權(quán)責義務意識不佳，構(gòu)成制度可持續(xù)發(fā)展的一大障礙?！敝袊ù髮W民商經(jīng)濟法學院教授婁宇說。

那么，該如何構(gòu)建醫(yī)療保障法呢？婁宇認為，醫(yī)療保障法的立法重點應當放在三個方面：

首先，醫(yī)療保障法應當在規(guī)范層面上整合多層次醫(yī)療保障制度。我國醫(yī)療保障法律制度體系由基本醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、慈善醫(yī)療救助、補充醫(yī)療保險、商業(yè)健康保險等制度共同構(gòu)成，這些制度的目標定位、功能、經(jīng)辦、主管以及監(jiān)管機關(guān)各不相同。我國醫(yī)療保障法的基本立法思路應當是在制度功能和機構(gòu)職能上整合這些制度，而非面面俱到地規(guī)定各項制度的結(jié)構(gòu)性特征，節(jié)約立法資源。

其次，醫(yī)療保障法應當增加直接規(guī)定條款。我國的醫(yī)療保障體系已經(jīng)形成了以醫(yī)療救助托底、基本醫(yī)療保險挑大梁、補充醫(yī)療保險和商業(yè)健康險提升待遇水平、慈善醫(yī)療救助填補漏洞的基本結(jié)構(gòu)。醫(yī)療保障法應當盡量采用職權(quán)立法方式并增加法律保留條款，直接開展制度設計，尤其是把多年來醫(yī)保實踐中已經(jīng)形成共識的、被證明行之有效的結(jié)構(gòu)性制度確定下來。同時，減少授權(quán)立法條款，尤其是涉及重要的和基礎性的制度。

第三，醫(yī)療保障法應當對已有制度體系查漏補缺。在已經(jīng)存在社會保險法、慈善法、社會救助暫行辦法、保險法等基礎性法律的前提下，醫(yī)療保障法不宜規(guī)定過多的結(jié)構(gòu)性制度。在立法資源和立法機會有限的形勢下，要充分利用醫(yī)療保障綜合式立法的良機，填補已有法律制度體系的漏洞，修正被醫(yī)保法治實踐證實了存在問題的一些條款。

“總之，醫(yī)療保障法應當是國家在相關(guān)領(lǐng)域通過強制力維護管理秩序的‘管理法’，而非倡導性和激勵性的‘促進法’?！眾溆钫f。